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精准脱贫:贵在措施可持续,成果能巩固

2017-09-13 10:26:02 来源:中国政协 我有话说
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  文◎陈锡文

  党的十八大以来,以习近平同志为核心的中共中央对农村扶贫工作明确提出了识贫、扶贫、脱贫都必须精准的要求,推动我国农村扶贫工作进入了一个新阶段,并已取得明显成效。到2016年底,我国农村贫困人口减至4335万人,比2012年底减少了5564万人,年均减贫1391万人,为到2020年现行标准下农村贫困人口实现脱贫的目标打下了坚实基础。但也要看到,随着农村贫困人口总量的减少,进一步减贫的难度将越来越大。因为剩下的贫困人口大多分布在生存环境恶劣、致贫原因复杂、基础设施和公共服务缺口大的地方,这就对扶贫工作提出了更高的要求。从对各地的实地调研情况看,当前扶贫工作中存在的有些问题应当引起关注。

  依赖“输血”增收难以解决脱贫的根本问题

  有些地方把脱贫工作简单等同于提高贫困农民的收入,于是就把工夫都花在了如何使贫困农民尽快增加眼前的收入上,而不去认真考虑措施是否具有可持续性、成果能否长期巩固。比较典型的短期行为有“光伏扶贫”和“户贷企用”。所谓“光伏扶贫”,即通过帮助贫困农户获得贴息贷款或社会资助,建立分布式光伏发电设施,发电上网后让农户获得每年几千元的卖电收入。这个做法确实可使贫困农户不用付出就能快速增收,但问题在于卖电收入中的大头来自中央财政对光伏发电的补贴。且不论其是否具有普适性和可持续性,至少这种主要依靠财政补贴的“输血”来增加贫困农民收入的做法,就与脱贫工作的基本要求相去甚远。所谓“户贷企用”,就是将按政策规定对贫困农户的每户5万元小额扶贫贷款集中交由某一企业使用,当地政府对贷款给予贴息和担保,企业则每年按贷款额8%—10%的比例向农户返还“红利”,有的还承诺向贷款贫困农户提供就业机会。这种能让贫困农户快速增收的“巧办法”,其实隐含着很大风险:企业如果经营不善、归还不了贷款,银行将如何处置提供担保的当地政府和名义上贷了款的农户?即便贷款能按时归还,但没有了“红利”收入的脱贫农户是否又会返贫?扶贫的实质,是通过政府和社会的帮扶、调动贫困农民自身的内在积极性,依靠自己的辛勤劳动来创造财富、增加收入,以达到脱贫的目标。脱贫攻坚的路没有什么捷径可走,只能是扎扎实实地把功夫用在帮扶贫困农民发展生产、扩大就业上,这样的增收才是有源之水、能长流不竭。而如果把脱贫的点子打在依靠补贴来向贫困农民的收入“输血”上,那就不仅会增加财政和金融的风险,还会徒增贫困农民的惰性,助长他们等、靠、要的思想,难以真正挖除穷根。

  不能忽视解决区域性整体贫困问题

  相对于这几年农村贫困人口减少的速度,解决区域性整体贫困的工作就显得滞后。这与存在着认识上的片面性有关。有些地方把精准扶贫误读为只是进村入户去减少贫困人口;同时又认为,要实现2020年农村贫困人口脱贫的目标,时间紧、任务重,只能把精力都用在贫困农民的增收上,其他工作都必须让路。之所以说这样的认识具有片面性,是因为在集中连片的深度贫困地区,贫困农民之所以脱贫难,不仅难在个体的能力弱,更难在他们所处的区域整体发展滞后。因此,要使这些地区的贫困农民脱贫,不仅难度大、代价高,而且成效也难以巩固。让贫困农民增收固然是达到减贫目标的基础,但在现实中却不难发现,即便在收入上同样都达到了脱贫的标准,但由于所在的区域不同,贫困农民的实际生活水平就会有明显差别。出现这样的情况,除了自然等因素外,主要取决于各地在基础设施建设、提供基本公共服务和社会保障水平方面的差距。同等收入水平的农民,由于当地基础设施、公共服务和社会保障的水平不同,他们生活费支出的结构就不同,从而造成实际生活水平也不相同。之所以要强调解决区域性整体贫困,不是要让这些地区去赶超发达地区的水平,而是要在这些地区加快形成能确保当地贫困农民如期实现“两不愁三保障”的基本条件,这就要向贫困农民提供水、电、路等基础设施和危房改造,以及基本公共服务和社会保障。应该看到,在现存的农村贫困人口中,还不能吃饱穿暖的人毕竟是极少数,而多数贫困人口的穷,主要是因为在看病、子女上学和住房安全方面的“三保障”不足,因此不得不加大自身在这些方面的开支,有些家庭因此而入不敷出、长期陷于贫困而难以自拔。因此,集中连片深度贫困地区的发展,不在求快、求全,而要本着为如期打赢脱贫攻坚战缺什么就补什么的原则,加快补齐基础设施、公共服务和基本社会保障等短板,提高为贫困农民提供“三保障”的水平。让公共财政资金在合理范围内替代贫困农户在某些方面的生活费支出,使政策在贫困农民的增收和减支这两方面同时发力,才能加快脱贫攻坚的进程,巩固脱贫攻坚的成效。

  正确认识和处理低保与扶贫这两项制度的关系

  我国在农村既有最低生活保障制度、又有帮扶贫困人口脱贫的制度,这样的制度设计等于为确保农村贫困人口的基本生活上了双保险。但如果处理不好低保和扶贫这两项制度的关系,就难免会事倍功半,收不到应有的效果。从当前的实际情况看,在处理这两者的关系上,既有认识不一致的问题,也有操作上的错位问题。有些人认为,这两项制度应当相互覆盖,即纳入农村低保的对象同时也应该是建档立卡的扶贫对象,而建档立卡的扶贫对象同时也应该是农村低保的对象;并认为正是由于这两项制度没能相互覆盖,因此才会出现在低保线已经高于贫困线的地方,仍然有贫困人口存在的现象。还有一种误解,是认为到2020年仍没能脱贫的农村贫困人口,就应该都由农村低保制度来兜底。操作上的错位,主要是在部分农村基层干部和群众中,把低保和扶贫这两项制度都看作是政府提供的福利,于是就认为贫困人口不能同时成为低保和扶贫的对象,这样两项制度就能覆盖更多的贫困人口。而在实际工作中,确实又存在部分贫困人口既是低保又是扶贫对象的情况,这就更引发了人们对这两项制度的不同理解。应当看到,之所以设置农村低保和扶贫这两项制度,是因为农村存在着性质不同的两类贫困人口。农村低保制度,主要针对的是丧失和部分丧失劳动能力的人,由于他们没有劳动收入或收入很少,就需要向他们提供保障基本生活的费用,有的按当地的低保标准全额给付,有的对不足的部分给予补差;此外,农村低保还要顾及那些因突发情况而一时失去收入、生活暂时陷入困境的人口,但这只是阶段性的救助,在他们恢复正常的工作、生活后,就将退出低保范围。而农村扶贫制度,针对的是具备劳动能力的人。如果将具备劳动能力而不愿参加生产劳动的人纳入了农村低保的范围,那就成了养懒汉,这不符合社会公德,也是制度所不能允许的。因此,并不存在到2020年有劳动能力但仍未脱贫的人都由农村低保来兜底的政策,对这部分人,仍要教育、引导、帮扶他们靠自己的劳动来实现脱贫。由于存在部分丧失劳动能力和一时陷入生活困境的人,因此部分农村贫困人口同时成为低保和扶贫对象的现象就难以避免,但要坚持对其精准识别和动态核查,及时滚动调整名单。对农村低保标准和贫困标准的关系问题,要有实事求是的态度。在完全丧失劳动能力的人中,有相当部分连生活也难以自理,对他们的低保标准略高于贫困标准,应当是合乎情理的。因此,对低保对象的实际情况要加以细分,只有细分才能做到精准。

  扶贫攻坚中需要注意的问题当然不只以上三方面。需要指出的是,脱贫的措施必须具有可持续性,不能认为到2020年农村贫困人口的收入水平达标就算实现目标,更需要深入研究的是,采取什么样的措施才能切实避免返贫、真正巩固住这个来之不易的脱贫成果。

  (作者:全国政协经济委员会副主任,中央农村工作领导小组原副组长兼办公室主任)

[责任编辑:芸子]
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