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十八大以来人民政协理论创新研究

2017-06-22 15:38:59 来源:中国政协 我有话说
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  ◎黄福寿

  【摘要】十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从治国理政的战略高度对人民政协在理论上提出了一系列新思想新观点,提出要健全社会主义协商民主制度,要推进协商民主广泛多层制度化发展,明确人民政协是社会主义协商民主的重要渠道和专门协商机构,是国家治理体系的重要组成部分,人民政协民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分,是社会主义协商民主的重要实现形式,并扎实推进制度建设,初步建立了一套人民政协协商民主的制度体系。

  【关键词】人民政协 理论 创新

  十八大以来,以习近平同志为核心的中共中央领导集体,对我国人民政协理论进行了积极探索和创新发展,丰富了中国特色社会主义民主政治基本理论,推进了人民政协政治实践发展,进一步彰显了社会主义民主政治的特点和优势。科学认识以习近平总书记为核心的中共中央领导集体对我国人民政协在理论上的创新发展,不仅有利于我们全面理解和把握中国特色社会主义民主政治理论,而且有利于我们更好地实践中国特色社会主义民主政治建设,推进人民政协在新的历史条件下不断发展。

  一、明确人民政协是国家治理体系的重要组成部分

  人民政协在我国政治结构中的功能和定位是随着我国经济社会基础和内外环境的变迁而变迁的。

  1949年9月21日至30日,中国人民政治协商会议第一届全体会议召开。会议代表全国各族人民意志,代行全国人民代表大会职权,通过了具有临时宪法性质的《中国人民政治协商会议共同纲领》和《中国人民政治协商会议组织法》、《中华人民共和国中央人民政府组织法》,作出关于中华人民共和国国都、国旗、国歌、纪年4个重要决议,选举中国人民政治协商会议全国委员会和中华人民共和国中央人民政府委员会,宣告中华人民共和国的成立。这标志着爱国统一战线和全国人民大团结在组织上完全形成,标志着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度正式确立。人民政协为新中国的建立作出了重大贡献。

  新中国成立后,人民政协为恢复和发展国民经济、巩固新生人民政权、推动各项社会改革、促进社会主义革命和建设作出了历史性贡献。1954年,全国人民代表大会召开后,人民政协作为多党合作和政治协商机构、作为统一战线组织继续发挥重要作用,在完成社会主义改造、推动各种社会力量为实现国家总任务而奋斗、活跃国家政治生活、调整统一战线内部关系、扩大国际交往等方面发挥了重要作用,为推进新中国各项建设贡献了力量。

  中共十一届三中全会以后,邓小平同志说:“新时期统一战线和人民政协的任务,就是要调动一切积极因素,努力化消极因素为积极因素,团结一切可以团结的力量,同心同德,群策群力,维护和发展安定团结的政治局面,为把我国建设成为现代化的社会主义强国而奋斗。”以邓小平同志为核心的中国共产党第二代中央领导集体明确提出新时期人民政协的性质和任务,确立中国共产党同各民主党派长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的方针,推动人民政协性质和作用载入宪法。以江泽民同志为核心的中国共产党第三代中央领导集体将中国共产党领导的多党合作和政治协商制度确立为中国的基本政治制度,通过修改宪法明确这一制度将长期存在和发展,进一步明确了人民政协的性质、主题、职能。以胡锦涛同志为总书记的中共中央颁发《关于加强人民政协工作的意见》等文件,提出“人民通过选举、投票行使权利和人民内部各方面在重大决策之前进行充分协商,尽可能就共同性问题取得一致意见,是我国社会主义民主的两种重要形式”,为新世纪新阶段人民政协事业发展提供了进一步探索的理论基础、政策依据等。

  中共十八大以来,中共中央高度重视人民政协工作,强调要进一步准确把握人民政协性质定位,充分发挥人民政协作为协商民主重要渠道和专门协商机构作用,围绕团结和民主两大主题,推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设。人民政协在继承中发展、在发展中创新,紧紧围绕中心、服务大局,聚焦全面深化改革凝聚共识、汇集力量、建言献策,作出了新的积极贡献。

  党的十八届三中全会的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》(简称《决定》)提出了全面深化改革的总目标:“完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化。”完善和发展中国特色社会主义制度,最重要的是完善和发展我国的社会主义政治制度,其中包括中国共产党领导的多党合作和政治协商制度这一基本政治制度。全面深化改革的总目标,明确了人民政协在国家治理体系中的重要地位。因此,对人民政协的地位和作用,要放到这个总目标中来认识。

  国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系,国家治理能力是运用国家制度管理社会各方面事务的能力。推进国家治理体系和治理能力现代化,就是要适应时代变化,通过改革和创新,实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化。党的十八大报告提出“健全社会主义协商民主制度”,丰富和拓展了中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的内涵。《决定》又以“推进协商民主广泛多层制度化发展”,对发展社会主义协商民主作出了一系列制度性安排,必将大大推进人民政协协商民主制度的健全与完善。

  习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上指出,人民政协是社会主义协商民主重要渠道和专门协商机构,是国家治理体系的重要组成部分。习近平总书记在讲话中深刻揭示了人民政协与国家治理现代化的内在紧密联系,明确指出“人民政协是国家治理体系的重要组成部分,要适应全面深化改革的要求,以改革思维、创新理念、务实举措大力推进履职能力建设,努力在推进国家治理体系和治理能力现代化中发挥更大作用。”人民政协就要着力发展协商民主这一中国社会主义民主政治中独特的、独有的、独到的民主形式,自觉承担起协商治国的新使命。

  因此,完善和发展中国特色社会主义制度,推进国家治理体系和治理能力现代化,是全面深化改革的总目标,也是人民政协服务改革发展的总要求。在国家治理体系的现代化中,人民政协的制度价值显现出极大的优越性。

  其一,对于国家治理中的多元主体来说,人民政协作为国家制度平台,与国家权力系统之外的各种社会组织和力量乃至个人发生联系,是连接国家权力系统与其他各类共治主体的纽带,在国家与社会,政府与民间,行政体制内与行政体制外的互动中,起到联系、协同各类资源的枢纽作用,既将社会与民间的意志反映给政府,也将政府的意志传达到更广泛的社会空间。在国家的现代化过程中,社会的空间与自由度将进一步放大,治理的多元主体也将更加发育成熟,人民政协的工作内涵也将进一步丰富。

  其二,现代化的国家治理体系既是法治化的,也是民主化的,其深刻体现了社会主义制度下扩大人民民主、实现社会公平正义的价值追求。这一治理体系必然要求拓展社会主义民主的深度与广度,它要求规范政府权力,决策科学透明,强调公民的政治参与和治理的公共性,强调国家权力与公民权利的协调互动,追求多元主体利益的合理协调和社会的和谐稳定。党的十八大报告首次提出协商民主是我国的民主制度,这对于国家治理体系的现代化具有重大意义。这是因为现代化治理体系中的诸多重要原则和体系的构建运行,是以协商民主的形式来体现和实现的。作为协商民主的重要制度载体,人民政协与中国特色社会主义协商民主的缘起和发展有着深厚的渊源关系,具有的独特制度价值,在国家治理体系的现代化中,人民政协的地位将进一步得到强化。

  二、明确人民政协是协商民主的重要渠道和专门协商机构

  党的十八大报告首次提出“健全社会主义协商民主制度”,集中体现了中国共产党在社会主义民主政治上的实践创新、理论创新和制度创新。十八届三中全会在《决定》中更是明确了协商民主作为“我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”的重要地位,并将其视为“党的群众路线在政治领域的重要体现”。《决定》将“推进协商民主广泛多层制度化发展”作为政治体制改革的重要内容,进一步明确了制度化的协商民主在社会主义民主政治建设布局中的关键地位。并强调要“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用”。人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据,以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障,集协商、监督、参与、合作于一体,是社会主义协商民主的重要渠道。

  习近平总书记在庆祝人民政协成立65周年大会上的讲话中指出:“人民政协要发挥作为专门协商机构的作用,把协商民主贯穿履行职能全过程,推进政治协商、民主监督、参政议政制度建设,不断提高人民政协协商民主制度化、规范化、程序化水平,更好协调关系、汇聚力量、建言献策、服务大局。要拓展协商内容、丰富协商形式,建立健全协商议题提出、活动组织、成果采纳落实和反馈机制,更加灵活、更为经常开展专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商,探索网络议政、远程协商等新形式,提高协商实效,努力营造既畅所欲言、各抒己见,又理性有度、合法依章的良好协商氛围。”

  人民政协从诞生之日起就是一个协商机构,与协商民主有着与生俱来的共生关系,并且在60余年的发展中,培育了社会主义协商民主精神,也积累了社会主义协商民主经验。国家治理体系现代化建设,要求推进和深化社会主义协商民主建设,建立规范有序的社会主义协商民主制度体系,同时也要求发挥好人民政协制度资源的优势和潜力,因此需要科学把握人 民政协在协商民主中的地位和作用。

  人民政协既是协商民主的重要渠道,也是专门协商机构。协商的渠道是多样的,但专门的协商机构只有一个,就是人民政协。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》提出,要加强协商民主建设,继续重点加强政党协商、政府协商、政协协商,积极开展人大协商、基层协商、人民团体协商,逐步探索社会组织协商。特别强调政协协商是三个重点之一,既是对政协协商成绩的肯定,也是政协协商发挥更重要作用的新要求,确立了人民政协在协商民主体系中的作用。

  《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》指出:“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。各级党委和政府、政协制定并组织实施协商年度工作计划,就一些重要决策听取政协意见。完善人民政协制度体系,规范协商内容、协商程序。拓展协商民主形式,更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商,增加协商密度,提高协商成效。在政协健全委员联络机构,完善委员联络制度。”依据中国共产党领导的多党合作和政治协商制度而开展的人民政协的协商民主和多党合作的协商民主是社会主义协商民主的重点,必须加强而不能削弱。这不仅因为这是我国协商民主的发源地和充分应用的领域,也是因为只有做好了这些方面的协商,才能带动和促进协商民主在其他方面广泛运用,发挥人民政协作为专门协商机构的示范带动效应。

  专门协商机构是对政协在国家政治体制和政治架构中的性质和功能的最恰当的表达。政协组织名称“中国人民政治协商会议”是协商机构的最好注脚。中国人民、政治、协商、会议四个关键词明确了协商是政协的根本特征,政治是协商的根本属性,会议是协商的基本方式,中国人民是协商的主体和价值指向。

  具体而言,一是协商制度体系权威健全。与基本政治制度相联系,由宪法、中央文件、政协章程、规定、会议和经常性工作规则等组成。二是组织架构自上而下。与党委、政府、人大共同构成四套班子,有全国、省、副省级市、市、县五级组织。三是协商形式载体多层多样。全体会议、常委会议、主席会议、秘书长会议、专门委员会构成严格规范的会议协商体系,专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商、双周协商座谈会搭建了具体经常的协商平台,视察调研、提案、大会发言、反映社情民意信息以及网络议政、远程协商等形式使协商更加灵活便捷。四是协商文化和传统深厚。主要以议题为纽带开展协商,真知灼见、诤言良策是协商质量的根本标准;平等相待、合作共事是参与各方的基本关系;畅所欲言、各抒己见是协商过程的基本状态;求同存异、体谅包容,是协商结果的主要形态。

  因此,社会主义协商民主与人民政协协商民主是“一般与特殊、整体与重要组成部分”的关系,人民政协是协商民主的重要渠道和专门协商机构,但由于人民政协特有的历史和现实价值,因此在新的历史条件下,它是社会主义协商民主的重要载体,承担了协商治国的新使命,需要发挥好人民政协作为专门协商机构的示范带动作用。

  三、明确人民政协民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分,是社会主义协商民主的重要实现形式

  人民政协民主监督,源自中国共产党与各民主党派、无党派人士团结合作、互相监督的理论和实践,是我国社会主义民主政治的独特创造和一项重要制度安排,在国家政治生活中发挥着不可替代的重要作用,并随着社会主义建设和改革开放事业不断发展而发展。十八大以来,以习近平同志为核心的党中央,着眼完善和发展中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化,从建设社会主义政治文明的高度,对人民政协事业发展作出新的重大部署,特别是在2017年3月中办发布了《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》,对加强和改进人民政协民主监督工作提出了新的要求。面对新形势新任务,进一步发挥人民政协民主监督的独特优势和重要作用,对于推进党和政府科学决策、民主决策、依法决策,推动党和国家大政方针、重大改革举措和重要决策部署贯彻落实,促进国家机关及其工作人员转变作风、改进工作、反腐倡廉,推动解决人民群众关心的实际问题,加强中国共产党同各民主党派、各人民团体、各族各界人士的团结合作,具有重要意义。

  认识和把握人民政协民主监督的性质关键要突出以下各点:

  第一,人民政协民主监督是我国社会主义监督体系的重要组成部分。人民政协民主监督是在坚持中国共产党的领导、坚持中国特色社会主义基础上,参加人民政协的各党派团体和各族各界人士在政协组织的各种活动中,依据政协章程,以提出意见、批评、建议的方式进行的协商式监督。它是参加人民政协的各党派团体和各族各界人士通过政协组织对国家机关及其工作人员的工作进行的监督,也是中国共产党在政协中与各民主党派和无党派人士之间进行的互相监督。在这里,特别要注意到人民政协的民主监督既是异体监督同时又是互相监督,这就扩展了民主监督的内涵。

  第二,人民政协民主监督不同于一般的社会监督和舆论监督,而是一种体现协商合作精神的政治性监督,是社会主义协商民主的重要实现形式。它是与我国共产党领导的多党合作和政治协商这一基本政治制度相联系的属于我国政治民主的一种监督形式。人民政协民主监督坚持平等协商,坦诚相见,畅所欲言,尊重不同意见表达,把协商民主贯穿于监督全过程;坚持增进团结,融协商、监督、参与、合作于一体,广泛凝聚共识、凝聚智慧、凝聚力量。在这里,要特别注意的是人民政协民主监督的协商性特点,它不同于一般的社会监督,千万不能以社会监督取代人民政协民主监督。但同时要加强人民政协民主监督同党内监督、人大监督、行政监督、司法监督、社会监督、舆论监督等监督形式的协调配合,更好发挥人民政协民主监督作用。

  第三,人民政协民主监督是依照政协章程开展的一种特殊形式的民主监督。人民政协民主监督坚持中国共产党的领导,坚定正确的政治方向,围绕中心、服务大局,依照宪法法律和政协章程有序开展。人民政协的民主监督不同于人大的法律监督、政府的行政监督以及司法机关的司法监督,它是以人民政协章程为依据、以人民政协组织为载体、以批评和建议为主要形式进行的一种监督。在这里,要特别注意的是人民政协的民主监督必须借助于人民政协的组织形式,脱离了这个组织形式就会使人民政协民主监督无所依侍。

  第四,人民政协民主监督能够发挥对权力运行的制约和监督作用。人民政协民主监督作为我国监督体系的重要组成部分,不是做做样子、走走形式,人民政协民主监督坚持问题导向,深入调查研究,实事求是反映情况,认真负责开展批评,务实提出建议,使监督聚焦关键内容和环节,《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》的发布和实施,进一步加强了人民政协民主监督的制约性功能,对保证人民政协民主监督的有效性具有重要意义。

  四、人民政协制度化发展达到新阶段

  十八大报告指出要“健全社会主义协商民主制度”,提出“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式。要完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展。”十八届三中全会指出,要“推进协商民主广泛多层制度化发展”,要“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化。”要“完善人民政协制度体系,规范协商内容、协商程序。拓展协商民主形式,更加活跃有序地组织专题协商、对口协商、界别协商、提案办理协商,增加协商密度,提高协商成效。在政协健全委员联络机构,完善委员联络制度。”十八届四中全会指出“制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障。”“以保障人民当家作主为核心,----坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度”,“推进社会主义民主政治法治化。”要“加强社会主义协商民主制度建设,推进协商民主广泛多层制度化发展”。根据中共中央的整体部署,十八大以来人民政协制度化建设取得了巨大成绩。

  一是在中央层面,2015年2月中共中央印发了《关于加强社会主义协商民主建设的意见》,2015年6月中办印发《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》,2017年3月中办发布了《关于加强和改进人民政协民主监督工作的意见》。

  《关于加强人民政协协商民主建设的实施意见》集中反映了制度建设的重要成就,既对政协协商的内容,包括制定政协年度协商计划、建立健全制定年度协商计划的工作机制、在实践中丰富协商内容,对规范政协协商的形式,包括完善政协全体会议协商制度、健全专题议政性常务委员会会议制度、规范专题协商会、完善双周协商座谈会制度、建立健全对口联系工作机制,对健全提案办理协商制度,包括修订提案审查工作细则、建立交办、办理、督办提案协商机制、建立和完善台账制度、完善提案办理考核评价机制、落实提案及办理结果公开的有关规定、制定政协提案办理协商办法等,对拓展协商形式,包括整探索网络议政、远程协商等新形式,对加强政协协商与党委和政府工作的有效衔接,包括规范协商议题提出机制、健全知情明政制度、完善协商成果采纳、落实和反馈机制等,进行了系统的制度安排。

  另一方面,又对加强人民政协制度建设提出了明确的意见。包括政协全国委员会要研究制定规范政治协商、民主监督、参政议政的具体意见;加强政治协商的制度建设,把政治协商作为重要环节纳入决策程序,明确党委、政府和政协在协商活动中的职责;适时制定民主监督的专项规定,完善民主监督的组织领导、权益保障、知情反馈、沟通协调机制。总结推广专题民主监督、民主评议的做法;建立健全参政议政的各项工作制度,加强和改进经常性工作;修订专门委员会通则,发挥专门委员会在政协工作中的基础作用;修订视察工作条例;研究制定规范委员履职工作的指导性意见,进一步明确委员的权利和义务,规范委员履职服务管理,建立委员履职档案,实行委员履职情况统计,将委员履职情况作为换届时继续提名的重要参考;严格会议请假制度,委员出席会议和参加活动的情况书面通知本人并在一定范围通报;探索建立委员每届任期内就履职情况向本级政协报告的制度;强化廉洁自律,逐步建立委员履职的利益冲突回避机制,制定委员违反政协章程的处理办法;在政协建立健全委员联络机构,完善委员联络制度;建立健全党领导人民政协协商民主建设的工作制度等。

  二是地方各级政协的制度建设有新发展新突破。十八大以来,根据中央要求和地方政协工作中的新情况新问题,地方各级党委和政协解放思想、实事求是地探索地方政协工作的制度化发展,如2015年中共上海市委印发了《关于加强社会主义协商民主建设实施意见》、《关于加强政协协商民主建设充分发挥政协作用的实施意见》,对地方政协工作进行制度化推进。2016年上海市政协出台了《关于制定市政协年度协商计划的办法》,不仅对协商计划制定的基本原则、协商内容形式作出明确规定,还对征集协商议题、征求有关方面意见、提交审议讨论、公开发布等主要工作流程作了细化。2016年12月上海市政协还下发了《上海市政协开展预算协商实施办法(施行)》,对政协委员围绕市本级财政预算报告和财政决算报告协商建言作出相关规定。浙江省等省市政协也进行了积极探索。

  三是政协章程为基础的政协各种专门规章的修订完善。全国政协正在研究制订各种配套实施办法,研究制定规范政治协商、民主监督、参政议政的相关意见,制定全国政协委员履职工作规则,修订政协专门委员会通则,强化制度落实情况督促检查,健全委员履职评价机制等。同时注意总结各级政协协商民主的成熟经验,努力上升为制度规范。

  总体看,一套规范人民政协协商民主主体、内容、形式、程序等的可操作的制度体系正在逐步形成。

  (作者:上海师范大学教授)

[责任编辑:芸子]
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