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“邻避”困境,如何突围

2016-08-31 18:29:30 来源:中国政协 李香钻我有话说
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  无可讳言,伴随着城市化与工业化进程的加快,在不少国家和地区发生过的“邻避”现象,正越来越多出现在中国的经济发展过程中。PX项目在数个城市相继搁浅、高铁线路在反对声中被迫改线、垃圾填埋场在舆情汹涌里夭折停建……当下中国这些建设发展中的烦恼,骤然炒热了“邻避”这个舶来品,也对政府治理能力提出严峻挑战。那么,“邻避”是发展之痛,还是进步之阶?在“邻避”困境中,我们应如何突围?

  “邻避”不是“洪水猛兽”

  作为现代化和城市化加速发展的伴生物,“邻避”(NIMBY)的原意是“不要建在我家后院(Not-In-My-Back-Yard)”。而“邻避”现象,往往是指当地居民因担心垃圾场、核电厂、殡仪馆等建设项目对身体健康、环境质量和资产价值等带来诸多负面影响,进而滋生“不要建在我家后院”的心理,以及因此进行集体反对或抗争的一种社会现象。自20世纪70年代以来,“邻避”现象已成为世界性的共同问题,不仅发生在发达国家,也逐渐在发展中国家显现。

  北京大学城市与区域管理系教授陆军分析认为,产生“邻避”现象的主要原因有三种:城市化进程持续加速,城市尤其是中心城市成为人口迁移的目的地,人口机械增长;城市人口规模扩张以及城市空间边界成长加速,“邻避”设施的巨量供给必不可缺;只要趋利避害的理性人假设依然有效,保护自身不受“邻避”设施负外部性影响的动机就会愈加强烈。不过,他也强调:“‘邻避’现象的客观存在并非导致‘邻避’冲突的必要条件。造成‘邻避’冲突的症结在于城市治理失灵。”

  “别把‘邻避’视为‘洪水猛兽’。”在复旦大学城市环境管理研究中心主任戴星翼教授看来,“不能用‘好’与‘不好’的标准去衡量‘邻避’现象。我们要思考的是应如何将‘邻避’现象控制在一定的烈度和频率之内,令群众有渠道去表达正常的环境诉求,把问题的解决方式纳入法治轨道。从一定程度上说,‘邻避’现象的产生,也是群众环境维权意识逐步增强的表现。”

  “‘邻避’现象提醒我们在经济社会发展中要更加尊重规律。”全国政协委员、民建陕西省委主委李冬玉认为,一要更加尊重经济规律。经过较长时期的高速发展,劳动力、土地等各种要素成本上升,资源、环境的约束增加,社会矛盾往往也随之增加。二更加尊重自然规律。一个国家或者地区的自然环境要素如水、空气、动植物、土壤等,都有一定的环境容量。超量污染物的排放必然会引起环境问题。解决这些问题需要付出大量时间和成本。三要更加尊重人的发展规律。近年来,随着物质生活水平的逐步提高,群众对于实现个人权益、个人价值、个人尊严等的要求更加迫切,对社会政策公平公正性的诉求更加强烈。

  “欢迎建设,但请远离我家后院”

  事实上,引发“邻避”现象的项目,并非都不该建设。相反,不少人认为这些项目对城市发展不可或缺,却希望远离自己,落址他处。有“邻避”困境,如何突围学者认为,“经济人”“政治人”动机是“邻避”现象中凸显的两种人性动机,也是激发群众参与“邻避”运动的重要推动力。

  所谓“邻避”运动的“经济人”假设,是指群众会对“邻避”设施本身带来的成本和损失进行计算,比如会造成环境污染、导致安全风险、引起附近房产价格下降等。民盟盟员、浙江图书馆首席咨询专家陈天伦研究发现,群众在获得满意的经济补偿的情况下,“邻避”现象的发生概率和危害程度会减少。“1989年,美国田纳西州一项关于市政垃圾填埋场的调研中发现,在没有任何经济补偿的情况下,群众的支持率只有30%。但当政府提供一定经济补偿时,支持率却几乎翻了一倍。台湾地区现有20余座大型现代化垃圾焚化厂。其早年兴建时,也遭到选址周边群众反对。为了得到理解和支持,当局推出了敦亲睦邻政策,制定了严格的环保标准和完善的回馈机制。内湖、北投、木栅等三座垃圾焚化厂在厂区或周边建有网球场、温水游泳池、健身房和图书室等设施,免费或低价供周边群众使用。当这些设施和周边社区的改造整合在一起,便进入一个良性的循环,人们对其不排斥甚至于欢迎。”

  所谓“邻避”运动的“政治人”假设,是指群众希望实质性地参与决策之中。随着改革开放的深入,不少群众权利意识高涨,参与决策的要求强烈,而有的地方在相关项目的规划与选址、立项与实施等决策过程中,遮遮掩掩走过场,甚至先斩后奏,把群众排除在决策链条之外。全国政协委员、内蒙古自治区住房和城乡建设厅副厅长揭新民认为,我国现行规划中的群众参与机制与法制保障体系建设严重滞后,城市发展的利益相关方缺少平台和渠道来参与“邻避”设施选址与开发规划的编制讨论。

  “邻避”现象,既是发展之痛,更是发展之阶。诚然,它会导致政府公信力、企业经济利益以及整个社会的长远利益受到不同程度的损害,若处理不当极易演变为暴力性的群体性事件。但也要看到,每一次“邻避”现象的妥善应对都释放了正能量,蕴含着有利于社会进步的因素。这不仅保障了每个具体的“邻避”设施所代表的看得见的公共利益,而且促进了更大的看不见的公共利益。在欧美,“邻避”现象曾推动了法治、政府管理和公民参与水平的不断提高。如专家所言,“邻避”现象能否减少,可以视为政府是否从经济增长型向民生服务型转型的一个衡量指标。

  走出“邻避”困境

  走出“邻避”困境,远比仅在理论上理解“邻避”更为重要。尽管困难重重,但国内外成功抑制“邻避”冲突隐患的经典案例俯拾皆是。“邻避”现象并非无药可解。

  走出“邻避”困境,需要在法治轨道上进行。以台湾地区为例,《环境影响评估(评价)法》是“邻避”冲突得以解决的重要保证。这部法律明确了信息公开和公众参与程序。无论是民众、相关企业还是政府,都熟悉了一整套成熟的利益表达和博弈规则。全国政协委员、海南省社会主义学院院长施耀忠建议,要进一步界定重大行政决策的范围,从源头上治理,把容易引发群体性事件的征地和拆迁问题、矿产和农业资源利益分配问题、环境问题等的决策都列入重大行政决策的范围;依法预防和化解各种矛盾纠纷,完善行政调解机制,建立群体性事件预防和调处预案,做到提前预防和主动化解;完善相关的信访工作责任制,引导群众合理合法表达利益诉求,把矛盾纠纷化解在萌芽状态。

  走出“邻避”困境,需要群众广泛参与。全国政协委员、民盟中央副主席郑惠强建议,借鉴国外经验,通过政府信息公开、民意调查、信访、听证会、决策方案设计人员与公众对话、开设公众论坛、论证会等多种形式,不断优化和拓展公众参与决策的形式与渠道。

  走出“邻避”困境,更要大力发展社会主义基层协商民主。全国政协委员穆克发认为,应大力培育基层协商民主的多元主体。一是加强基层党组织的核心能力建设。以辖区党建工作联席会等方式,组织协调辖区单位党组织和党员群众参加民主协商,形成区域化党建新格局。二是发展基层群众自治及协商民主的平台,积极开展基层事务听证会、民情恳谈会、辖区工作评议会等,组织开展基层公共服务项目需求调查和实施等工作。三是加快社区社会组织的培育与发展步伐,提升社会组织参与社区建设和社区服务的能力。四是着力发挥业主委员会、物业企业、辖区单位及村(居)民理事会等各类组织在基层民主管理中的作用。

  走出“邻避”困境,道阻且长,但行则将至。高度重视并妥善处理“邻避”问题,不仅可以使“邻避”成为促进经济发展方式转型、实现社会进步的契机,更能让我们离国家治理体系和治理能力现代化的目标更进一步。

[责任编辑:芸子]
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