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赵振宇:推进人民政协协商民主程序化建设

2016-05-05 10:11:07 来源:中国政协 李香钻我有话说
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  人民政协协商民主程序化研究引起人们特别是学界高度重视。历史经验表明,实体民主如果没有程序民主作保障,便成为一个虚置的概念。颇有影响力的学者哈贝马斯曾认为民主就像个旋转的陀螺,重要的是旋转的过程。那么,如何推进人民政协协商民主程序化建设,使协商民主这个陀螺健康有序运转?近日,本刊记者采访了华中科技大学教授赵振宇。

  本刊:赵教授,您多年来持续研究程序理论和人民政协协商民主存在的问题。能介绍一下关注的原因么?

  赵振宇:现代程序正义理论主要起源于20世纪70年代的美国哈佛大学教授罗尔斯教授。他从追求社会平等的现实出发,提出实质正义是指制度本身的正义,而形式正义是指对制度和法律的公正和一贯的执行。在他提出的纯粹的程序正义的模式中,不存在对正当结果的独立标准,而是存在一种正确的或公平的程序,这种程序若被人们科学有效地遵守,其结果也会是正确的或公平的。这种形式正义的法治模式深化了人们对正义和程序问题的认识。因为公正的法治秩序是正义的基本要求,而法治取决于一定形式的正当过程,正当过程又通过程序来得以保障。在现代法治社会里,没有程序,就没有权利的实现,这是一项普遍定律。从一定意义上说,法治社会是由一整套程序规则支撑的权力体系。现代行政程序的核心功能也就是控制权力,借助完善的程序机制,实现对公共权力的合理规制。如果说现代法治是政治文明的精髓,那么程序正义就是现代法治的“精核”——“精髓中的精髓”。

  随着我国依法治国理念的日益深入和协商民主的推进,我更加深刻地理解了人民政协协商民主程序化研究的重要性和必要性。在当下社会,任何行动,如果只有目标和规划,而没有合理和精细的程序设计和监督,就不可能保障和推进目标的实现,在人民政协的协商民主职能建设中也是如此。中共十八届三中全会作出全面深化改革的决定,要求“发挥人民政协作为协商民主重要渠道作用。重点推进政治协商、民主监督、参政议政制度化、规范化、程序化”;十八届四中全会通过的《中共中央关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》首次提出,“制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障”;2015年2月,中共中央印发《关于加强社会主义协商民主建设的意见》明确要求,政协全国委员会研究制定规范履行职能的具体意见。全国政协主席俞正声也多次强调,要“进一步加强政协协商民主制度和机制建设”。这些文件和讲话不仅为人民政协发挥协商民主职能提供了行动原则,更是明确了人民政协加强协商民主职能的路径和方法。

  本刊:不可否认,相对于制度化、规范化建设,程序化建设还没有受到足够的重视和有效推进。您觉得当前人民政协协商民主程序化建设还存在哪些问题?

  赵振宇:人民政协协商民主的制度化、规范化、程序化是提高和增强协商民主实效的首要前提和根本保证,其中程序化缺失又是导致协商民主职能乏力的关键因素。华中师范大学政治学研究院院长徐勇教授对此做过很精当地分析。他认为,“程序问题研究在我国既是一个薄弱环节,又有相当的难度。难度之一是我国长期以来缺乏精细化的政治思维,政治往往与运动联系在一起,政治思维也是粗线条的。难度之二是我国的政治文明建设还处于初级阶段,还未提供充分的实践基础。而政治程序的设置则需要精细化思维和相当的实践基础,才能保证研究成果的科学性和有效性”。(参阅赵振宇著:《程序的监督与监督的程序》,徐勇序,社会科学文献出版社2008年版)

  从实践来看,人民政协协商民主的程序化建设还存在较多问题,主要表现在以下三方面:

  一是协商民主程序意识不强。一方面,一些地方党政领导人对人民政协的性质、地位和作用认识不到位,对人民政协的协商民主职能重视不够,认为它可有可无。另一方面,一些政协领导和委员自身思想认识不到位,存在着难以协商、不敢监督、参政不力、成效不显等问题,认为与其“说了白说”,说了得罪人,倒不如少参加会议,参加会议少议政,议政少监督批评。正是这种情绪的存在,使一些政协组织和委员疏于履行职责,将政协委员的头衔仅看作一种荣誉,抑制了政协自身的积极性、主动性、创造性的发挥,反映在协商民主职能上,其履行的频度、效度受到很大的影响。

  二是协商民主程序化制度薄弱。我们在调研中发现,基层政协实现协商民主职能的文本抽象、程序缺乏,在实施时主要以“政协提案”开展政治协商、民主监督和参政议政。有的地方政府部门没有制定对于政协民主协商的有效沟通和反馈程序,也没有专门的机构负责处理政协民主协商的反馈事宜,导致政协提出的意见或建议时常没有回音。

  三是协商民主程序化法律欠缺。在实践中,人民政协没有刚性权力作保证,因而它通过的决议,提出的批评建议没有法律效力和行政执行力。对于批评建议听不听取、接不接受、采不采纳完全取决于相关领导者民主素质的高低、统战观念的强弱以及政协主要领导的权威。即使相关领导或部门不经过协商,不接受监督,也不会受到纪律或者法规的制约和处罚。政协作为非权力性组织,没有法律性质的举措加以制约和保障,这种程序化法律的欠缺,削弱了协商民主的实际效果。

  本刊:那么,应如何构建“程序合理、环节完整的协商民主体系”?

  赵振宇:谈具体建议之前,我先谈谈对程序设置原则的理解。我认为程序设置要遵循三原则:科学、公开和合法。

  所谓科学性,就是要求程序的设置符合客观规律性,人们按此办理能够以最小的投入获得最大的收益。科学性要求,一是把握价值前提,二是把握事实前提。所谓价值前提,说的是程序设定的目的、目标,就是我们为什么要这么做,意义何在。所谓事实前提,说的是制定程序需要的科学手段,不同的协商内容需要不同的程序,不同的程序需要有不同的行动手段和科学知识。

  程序的公开性为什么重要?因为程序公开与民主和正义紧密联系在一起。公开有什么好处?一是对人民民主权利的维护和尊重。人民有知情权和表达权,人民需要知道他所需要知道的一切信息,表达他想表达的一切意愿(在这里也需要按照一定的程序进行);二是可以防止因暗箱操作带来的消极作用;三是程序公开化的过程,也是宣传党的大政方针,普及科学文化知识,体验法制的正义和崇高的过程。除了那些涉及国家和集体机密、个人隐私和某些特殊的程序不能公开外,公民有权了解一切他们应该知道和希望知道的活动程序。

  所谓程序合法性,说的是一切程序的设置都要符合和遵守国家的根本大法和有关法律,这些程序包括立法程序、执法程序和守法程序等。程序的合法性包括两方面内容:一是决策内容的合法,即一项决策是否在法律允许的权限范围内,是否违反法律的规定;二是决策程序的合法,即决策过程中是否履行了公示(广大公众评议或由他们的代表审议)、听证(允许利害关系人作合法性反对)、审查和批准程序。

  所以,法律界有人打比方说,实体错误只是把一个东西称错了,而程序错误则是把称杆上的定盘星定错了,称什么东西都不准。

  本刊:在推进人民政协协商民主程序化建设上,您有什么具体建议?

  赵振宇:在新的历史条件下,人民政协要充分发挥其协商民主职能,提高协商民主的实效,必须进行理论创新、制度创新和体制创新。当下,加强人民政协协商民主的程序化建设可使政协组织和委员行使协商民主职能得到保障,使中共党政部门及其工作人员对待政协协商民主的态度和行为受到激励和约束,有助于减少工作的随意性和不确定性,增强政治协商工作的“刚性约束力”。具体建议有以下几点:

  首先,要提升协商民主的程序化意识。这首先需要中共各级党委和政府强化协商民主意识,切实把协商民主当作一项治国安邦的重要手段,提高到加强党的执政能力和执政地位的高度来认识。要自觉接受人民政协的政治协商,重视和支持人民政协的民主监督、参政议政,敢于、善于、勇于听取不同意见和建议,使决策民主化、科学化。其次,政协组织和委员应强化协商民主意识,实施政治协商、民主监督和参政议政是党和人民赋予政协的一种权利、一种责任。作为政协委员,应该胸怀坦荡,无畏无惧,抱着对党、对国家、对人民高度负责的信念履行协商民主职能。当下,特别需要加强学习程序理论,从程序论的视野来认识协商民主的重要性。

  我们要明白,国家治理体系和治理能力的现代化,从根本上说,就是坚持人民的主体地位,最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业,也就是在国家治理中坚持走群众路线。发挥政协界别众多、联系广泛的优势,可以畅通民意表达渠道,更好听取各界群众的意见和建议;发挥政协求同存异、体谅包容的优势,可以协调关系、化解矛盾、理顺情绪,增进社会各阶层和不同利益群体的沟通与和谐。加强程序化建设能够保障协商民主的有力实现,从而推动人民政协服务国家治理体系和治理能力现代化。

  其次,加强协商民主运作的程序化建设。一是建立知情机制,争取协商民主的主动权。围绕党委、政府的决策重点和工作中心,进一步建立和完善信息公开和委员知情机制,扩大各党派、界别团体和委员的知情和参与,及时组织参与党政重大问题的决策,参与重点工作的推进,参与重要活动的组织,为协商民主打下基础。二是建立互动机制,规范协商民主的运行。每年底,与党委、政府就下年度协商民主的议题进行协商,共同商定协商民主的主要对象和重点内容(也可对突发或重要问题举行适时专题研究)。各专门委员会应主动与对口部门加强沟通联系,明确协商民主的内容、方法和程序,并建立政协各委室与相关部门的联系制度,定期互通情况,设立了解、发现问题的调研程序、确定选题的立项程序、提请国家机关或组织讨论、处理的提案程序及具体实施的工作程序,推动协商民主工作规范、有序、高效运行。三是建立反馈机制,提高协商民主的质量。建立政协民主运行档案,使委员的合理建议和批评真正能落到实处,确保事事有回音、件件有结果。设立基层政协日常协商民主与上级政协专项协商民主的工作转换和督促巡视程序,确保政协协商民主和监督的常态化,从而提高协商民主的质量,增强协商民主的实效。四是建立奖惩机制,对协商双方或多方予以跟踪考核奖惩兑现,促进协商民主的有效开展。

  最后,加快程序化法制建设。一是加快立法进程,赋予政协协商民主职能的法律效力。二是加大宣传力度,营造政协协商民主氛围。《宪法》对人民政协的性质、地位、作用做出了规定,依据宪法所制定的《政协章程》和《政协全国委员会关于政治协商、民主监督、参政议政的规定》,对各级政协组织的职权和政协委员的民主权利做出了相应规定,要进一步通过多种形式在全党、全社会广泛宣传,形成有利于人民政协事业发展的良好氛围。三是保障委员权益,发挥委员监督作用。要依法制定政协委员行使民主职能的法律保障措施,使政协委员真正成为听民声、察民情、话民意的“信息员”、“监督员”和“评论员”。同时要以组织形式保证委员提出批评、进行检举、发表不同意见的自由,对委员批评、举报遭打击报复的应视为侵权违规,依照法纪予以处理。

  本刊:您曾经写过一本专著:《程序的监督与监督的程序》,里面提到程序不是万能的。那么,谁来监督程序的运行?

  赵振宇:这个问题提得好。程序是人制定和执行的,如果人的素质本身不高,就不可能制定出好的运动程序,即使有了好的程序,也会在实践中扭曲变形。我们不能把一切都寄希望于程序,好像有了程序就有了一切。所以还要建立和完善对程序的监督机制。对程序的监督具有积极意义:一是可以事先预防,防止偏差,保证决策和行动的正确性;二是可以及时发现问题,及时纠正,把损失减少到最低程度,使程序更趋科学完善;三是可以通过监督过程的交流与沟通,融洽监督者与被监督者之间的相互关系,有利于决策和行动的良性运作;四是监督的过程也是一个公民接受教育、参与管理的过程。通过监督,可以不断促进和提高决策者和工作者的自身素质,从而设计出更适宜更优秀的决策和行动程序。一切决策者工作者都要严格按指定的程序办事,并根据实践中发现的问题,不断地调整和修正程序,使之更好地发挥作用。

  人物简介:

  赵振宇,华中科技大学新闻评论研究中心主任、二级教授、博士生导师,武汉市人民政府参事、国务院政府特殊津贴专家、国家社科基金重点项目负责人、中央马克思主义理论研究与建设工程首席专家。曾任长江日报评论理论部主任、文化报总编辑、高级编辑。兼任中共湖北省委、武汉市委宣传部新闻阅评专家,湖北省新闻传播法学会副会长、武汉市社会学会副会长。

[责任编辑:芸子]
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