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治治基层“权力依赖症”——访全国政协委员孙贵宝

2015-07-23 10:45:35 来源:中国政协传媒网 李香钻 刘婕我有话说
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    “郡县治,天下安”。由于直接涉及人民群众具体利益的行政行为大多数由基层政府作出,各种社会矛盾和纠纷大多需要基层政府处理和化解,所以基层政府能否切实做到依法行政,很大程度上决定着政府依法行政的整体水平和法治中国建设的整体进程。然而,当前,有的地方患上了“权力依赖症”,不管是推进经济建设、维护社会稳定,还是应对群众诉求,都习惯靠行政干预、用权力摆平,对法律能守的守,不能守的绕着走,甚至违法违规。如何医治基层“权力依赖症”?近日,本刊记者采访了全国政协委员、民建宁夏回族自治区主委孙贵宝。

    本刊:对于基层政府行政主导、权力开路、不依法行政的种种表现,有人称之为“权力依赖症”。对此您怎么看?

    孙贵宝:“权力依赖症”确实精准而又清醒的概括了全面推行依法治国进程中基层必须面对,绕也绕不开的问题。越往基层走,事情往往越复杂,矛盾往往越突出,但法治观念、法律意识往往越淡薄,“权力依赖症”也往往越严重。近年来一些重特大安全生产事故频发,食品、药品安全隐患突出,乱占耕地、破坏资源、污染环境现象屡禁不止的地方,市、县政府及其职能部门往往在其中扮演了不光彩的角色;在土地征用、房屋拆迁、企业改制等过程中,一些市、县政府利用职权,频频以损害群众利益为代价;一些市、县政府及其部门制定、发布的规范性文件违反法律法规,行政决策“拍脑袋”,个人说了算;一些市、县政府搞政绩工程、形象工程,铺张浪费、劳民伤财问题突出;一些市、县政府,把依法行政与发展经济对立起来,一谈经济发展,就不顾法律约束、擅闯法律“禁区”;一些地方黑恶势力的严重违法犯罪行为背后,往往有市、县政府权力人物为其“撑伞”;一些市、县行政部门人员习惯凌驾于法律之上耍权威,考虑问题总是以行政首长的是非、好恶为是非、好恶,遵循的往往不是法律的底线,而是现实权力的要求,将首长的面子、尊严放到法律精神和法律规范之上,滥用公权力。不少基层干部做事情习惯靠行政权力强推,用权力摆平。与此同时,一些市、县政府对应该履行的社会管理和公共服务,却懈怠、不作为。

    市、县基层政府错位、越位、缺位行为的多发,交织着权力腐败、长官意志、特权思想、素质低下、监督缺失等问题,使市、县基层部门成为依法行政的薄弱区。可以说,依法治国最大的阻力,就是基层的行政惯性思维和“权力依赖症”。在法治社会,“权力依赖症”是一种畸形病,这种畸形病破坏了社会的秩序、损害了政府的权威、伤害了群众的感情。倘若任凭此病肆意发展,长此以往,后果将不堪设想。

    本刊:要想医好病,首先要找准病因。您认为基层“权力依赖症”的病因是什么?

    孙贵宝:原因很多。首先是基层政府承担太多的责任和压力。在国家政策制度不断下传的过程中,刚性的约束力在不断减弱,而软性的激励在不断上升。基层干部为了拉项目、争资金,往往把关注的重点聚焦在“要达到什么”,而忽略了“不能做什么”。为了达到“数字”和指标,不惜弄虚作假,甚至无所不用其极,强力推进。

    “上级倒逼”是导致基层政府违法行政的另一个重要因素。上级政府用行政命令的方式,迫使基层政府限期完成某项任务,以“下指标、压任务”的方式推进。如果到期完不成任务,基层干部在考核、提拔任用上会受到影响。往往“领导行政命令是工作的动力,而法律法规有时却成了干事的阻力”。现实的环境让基层公务人员“不管用什么方式,摆平就是水平”。

    一些基层公务人员依法办事的意识淡薄,缺乏法治思维。行政惯性思维像是一层硬壳,顽固地包裹着旧观念,愚昧地拒绝着新思想。自我约束、做有限政府仅停留在口头表达上,想问题、办事情不习惯问一问法律法规是怎么规定的,更热衷于享受“我说了算”。在传统的熟人社会、人情社会背景下,不管是干部还是群众,法治观念、法治素养明显不足,盛行着“按情感不按规则、按关系不按法律、按上级指示不按法律办事”的思维。

    立法真空也是重要原因。随着经济社会的发展,一些迫切需要的法规、规章还没有出台,特别是社会发展领域的立法相对滞后,加上一些已出台的法规、规章针对性和操作性不强,大大加剧了基层政府的管理难度。一些部门法规交叉冲突,部门立法,从部门职能角度考虑较多,缺乏有效协调衔接。一些部门、一些地方简单地认为简政放权就是一放了之,导致一些权力下放了,监管没跟上;或者权力下移了,下面没很好接住,出现监管真空。有的地方片面理解行政权力调整事项,盲目取消或变更法律法规赋予的审批事项;有的部门不顾基层实际,一股脑地将管理难度大、责任重的事项下放给不具备监管能力的基层单位,造成基层负荷加重、运转失灵。此外,基层监督主体缺失、监督动力不足、监督力量薄弱、监督合力不强也是不容忽视的因素。

    本刊:医治基层“权力依赖症”,您有哪些“药方”?

    孙贵宝:基层工作既需要行政权力推进,又需要“法治”护航。必须坚持在党的领导下,实现基层治理法治化,按照法律来管理基层、经济、文化等事务,使基层的一切需要和可以由法律来调控的活动和工作,都纳入规范化、法律化的轨道。医治基层“权力依赖症”,我开出了“五味药”。

    “一味”是尽快改变现行的政绩观,将法治水平作为重要指标纳入政绩考核体系。法治实行得好坏,是判断一个地区经济发展水平、制度文明、政治文明、社会进步的标尺。政绩考核要考察经济指标,还要考察人文指标、社会指标、环境指标和法治指标。要将是否依法决策、是否依法管理、是否依法办事,作为考核市、县政府依法行政的重要指标,并与奖励惩处、晋职晋级和提拔任用挂钩。

    “一味”是健全法律,确保权力运行“有法可依”。只有健全制度的笼子,树立依法行政的思维观念,才能避免权力之手随意伸出来伤人。要全面建立“权力清单”,明确各种权力运用的范围和程序,使权力的运用永远处于法律的闭合链条内,以法律作为基层权力运行的“把手”,划出红线,掌控方向,防止基层“权力依赖症”的产生和恶化,让基层领导行使权力“有法可依”,减少被“上级倒逼”的无奈和“权力出轨”的危险。

    “一味”是加大吏治整顿力度,抓住市、县少数领导干部。“国之隆替,时之盛衰,察其任臣而已。”领导干部是全面依法治国的关键,全面推进依法治国必须抓住领导干部这个“关键少数”,全面提升基层领导和干部的法治素养。只有主要领导干部牢记法律红线不可逾越、法律底线不可触碰,带头遵守法律、执行法律,才能使极少数干部队伍内的“迷途之羊、害群之马”有所忌惮,不敢越危害法治的雷池一步。要严厉追究违法责任,使党员干部的行为受到严格的约束,用法律的“强风”吹散基层权力滥用的“阴霾”,遏制违法行政的冲动。要把对法治的尊崇、对法律的敬畏转化成思维方式和行为方式,做到在法治之下、而不是法治之外、更不是法治之上想问题、作决策、办事情。

    “一味”是加强对市、县政府权力的监管和制约。要从廉政风险程度高的关键岗位和重点环节入手,健全相应的法律制约机制和有效的监督机制,形成权力的链式制衡,避免形成监督与被监督的“权力联盟”。完善权力运行机制,采取权力监控、阳光晒权等方式,让法律细则渗入到权力制约的方方面面。建立完善群众参与行政决策的机制,让群众通过对行政决策施加影响、对行政过程进行监督、对政府绩效进行评价,实现对行政权力的终极监督。

    最后“一味”是加大对法律政策实施的督查力度。古人曰:“道虽迩,不行不至;事虽小,不为不成。”为政贵在行,关键在落实。约束政府不是不让政府做事,而是让政府知道应该采取什么样的方式做事,明确什么该做什么不该做,用什么方式来做,防止政府对各项活动的任意干预,使政府的行为具有确定性和可预见性。落实法律和政策,不能在层层表态、层层开会、层层造声势上做文章,而要在层层抓落实、层层抓解决问题上下功夫。简政放权要明确“放”与“管”的边界,加强事中事后监管,实现责任和权力同步下放、放活和监管同步到位。

[责任编辑:马欣]
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