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健全参政党党内民主监督机制

2015-02-18 17:14:35 来源:中国政协传媒网 朱新光我有话说
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    建设参政党党内民主监督制度,既是建立健全参政党党内民主与思想建设的有机组成部分,也是强化参政党在民主监督、参政议政、社会实践等方面发挥作用的有效方式。

    参政党的党内民主监督机制,是指参政党的组织和成员之间进行相互监察和督促的过程和方式,与之相对的是外部监督制度(或称党外监督机制)。健全参政党党内民主监督制度,既是建立健全参政党党内民主与思想建设的有机组成部分,也是强化参政党在民主监督、参政议政、社会实践等方面发挥作用的有效方式。

    参政党党内民主监督的现实表现

    在参政党党内民主监督制度上,各民主党派通过制定和完善各种条例和制度等形式进行党内监督。我国参政党党内民主监督,一般依照其纲领和颁布的各种章程和条例来进行,各党派中央监委会先后制定《监督委员会工作条例》、《监督委员会工作细则》等一系列规范性文件,建章立制,使各项工作有序开展。在此基础上,通过扩大述职测评、履职考核的范围,把监督主客体的职责、人事、财务等专项公开,整理、修改并精炼已有的章程与条例,吸收已有试点的实践经验。目前,各民主党派都制定了本党派的监督条例,对其内部民主监督指导思想、定位、原则和中央监督委员会的产生、职责等方面做相应规定,并建立了与之配套的中央议事决策制度、集体领导分工负责制度、谈心会制度、述职和民主评议制度、信访处理以及谈话和诫勉制度等单项制度和规定,弥补了以往民主党派在参政党党内民主监督上的制度缺失。

    在参政党党内民主监督形式上,各民主党派主要通过异体监督和自我监督两种形式进行。一方面,各民主党派在党内领导机构之外另设独立的监督机构,该机构的成员由选举产生。在这种异体监督下,独立的监督机构在其地位与利益上具有超然性,与监督对象处于分离状态,可以规避双方在权力、职责、财务等方面的制约与妨碍因素。另一方面,民主党派还通过自我监督的形式进行党内监督。自我监督就是不独立设置监督机构,由各民主党派的党内领导机构,通过权力监督、纪律监督、实践监督和个人监督,来进行自我监督并指导党内成员进行自我监督,并要求党内成员对领导机构进行反馈。这是一种提高行政效率、主动性强、时效性强的双向监督形式。当前,我国各民主党派都采取自我监督的形式来进行党内监督,例如,上级机关依照法律、章程规定的职权对下级机关实施的监督;下级机关按民主集中制原则对上级机关所实施的监督;在互不隶属(或平行)的机关之间因党务、参政议政等业务主管关系而实施的监督;必要时还可专设实施对财务进行审计的审计监督等。

    从参政党党内民主监督手段上,各民主党派大都采取简化纵向层级和加强横向领导的党内监督方式。在我国,各民主党派的组织结构相对较松散,从各民主党派的中央到地方,各级领导机构和各级组织的负责人处于中心位置,往往扮演“把关人”的角色,这很大程度上导致民主党派纵向权力结构的单一性。正是这种简约化的纵向层级结构,使得其党内民主监督的手段都围绕各民主党派的章程和条例,在各级组织的领导把关下展开。为确保横向领导与纵向反馈的效率,各民主党派的党内领导机构从维护与发展党内成员的身份认同感和责任感出发,帮助其协调党务工作与本职工作,使党内成员有心、有力、有愿地参与到党内活动之中,形成党内民主监督的良好氛围。

    我国参政党党内民主监督的制约因素

    由于我国参政党党内民主监督建设活动进行时间不长,面临着权职分配、党内结构、活动细节、舆论环境等诸多亟待解决的问题,严重制约参政党党内民主监督机制的发展。具体表现为:

    在参政党党内民主监督的职权分配上,组织权力和监督权力界定模糊。在现行的民主党派党内监督机制中,大多数民主党派往往采取自我监督的双向监督形式,把党派的监督机构设在组织机构当中,使监督机构与组织机构相互重合,监督机构实际上在一种自我封闭状态下运行,从监督机构的人员组成到监督议题的安排,都由组织机构来决定,监督什么和如何监督也基本上由组织机构说了算,监督机构形同虚设,由此造成组织机构在民主监督问题上权力过度集中,单方面形成决议,无法发挥监督机构的民主监督的作用,严重阻碍民主党派党内监督结果的客观性与公正性。

    在参政党党内民主监督的结构上,党内监督机制不健全。民主党派党内监督基本上是围绕某种核心理念,借由组织成员、组织之间以及组织与环境之间的传播达到信息互动,其流程先从自上而下、再到自下而上的方式循环进行。各种有关民主监督方面的信息多由组织部分掌握和发布,缺乏配套的惩处制度,没有实用的监督处理程序,监督制度执行操作性不强,难以落到实处。同时,党内监督缺乏配套的权利保障规定,各级组织和广大成员权益保障不健全,面临对象分散、行动分散、反馈分散的困境,参与监督积极性难以激发和调动。此外,党内监督缺乏配套的考核管理机制,许多民主党派的领导干部专职于所属单位的业务,而在其所属党派的领导岗位上,却是兼职性质,容易陷入党内活动与本职工作无法协调的困境,很难推进内部监督的组织领导体制、工作运行格局没有建立,内部监督的自觉性、主动性难以发挥。

    在参政党党内民主监督的形式上,过于强调形式主义。从目前的民主党派党内监督形式看,基本都是以谈心会、报告会、研讨会等形式为主,由组织部门召集监督机构的相关人员参加,确定若干议题展开讨论,最后形成讨论纪要。这种不针对具体人和事的监督研讨会,往往容易流于形式和过于注重过程而忽视党内监督的目的与最终成果。加之党内监督的受理平台建设不到位,信访机构、举报电话、领导信箱、网邮系统等内部监督渠道和承载平台建设十分滞后,根本无法调动监督机构的积极性,难以形成党内民主监督的良性氛围。

    在参政党党内民主监督的环境上,尚未达成共识。各民主党派的党内监督无论是采取倾向于设立独立监督机构还是由组织机构与党内成员双向监督形式,都存在组织部门在民主监督中的权力优势或意见优势的现象。况且,民主党派党内成员来自不同单位,没有业务联系,双方的情况也不了解,意见没有针对性,反馈失去实效性,使得处于“劣势”的意见得不到传达的机会,也必然挫伤其积极性。

    健全参政党党内民主监督机制

    规范参政党党内民主监督制度体系。一方面,要进一步完善集体领导和分工负责制度、领导班子成员学习制度、联系地方组织制度、参加基层组织活动制度、办事公开制度、重要情况通报和报告制度、述职述廉制度、民主生活会制度、职务回避制度、干部考核制度、干部任免和轮换制度、干部离任审计制度、信访处理制度、巡视制度、廉政谈话和诫勉谈话制度、询问与质询制度、惩戒处理制度、失察责任追究制、采购招投标制度,创新质询制,使这些监督制度互相联结贯通,形成上下左右、纵横交错的全方位覆盖,形成完善的参政党内部监督制度体系。另一方面,要在参政党内部监督制度体系的初始设计时,对有些内容预留空间,对处于探索、试验阶段,缺少足够实践检验的内容,应等待时机成熟后再完善,以体现制度建设的动态性、时代性和公开平等原则。

    认真处理参政党党内民主监督中的三种关系。把握好独立监督权与双向监督反馈的关系,充分发挥独立监督的作用,让组织部门和监督部门在党内监督机制中各行其职,协同监督,确保参政党党内监督机制有效运作;搞好重点监督对象与一般监督客体的关系,加大对党内高危职业、高危岗位、高危群体的监察力度,在这些部门设立联系点,定期或不定期走访相关部门的领导或个人,开展调查研究,对重点环节、重点部位、重点人员开展风险排查预警防控,防患于未然。通过加强舆论宣传工作,动员党内成员积极参与并反馈意见,形成对一般监督客体的震慑力;协调好监督机制运行与正常党务活动的关系,避免监督对象脱离监督机制、漠视监督行为的发生,并完善工作责任追究制度与活动质量考察制度,通过加大党务公开力度,强化各项权力公开透明规范运行,及时发现问题并加以解决。

    运用多种手段强化民主监督的思想认识。各民主党派应积极吸收借鉴中国共产党的民主监督的经验,加强党派成员的核心价值观教育,增强党派成员的自我认同与集体认同感;充分开展党派成员的思想教育活动,定期组织党派成员过组织生活,通过开展座谈会、交友会、游园会等形式多样的交流活动,增强党派成员的党派归属感和凝聚力;通过建设一批警示基地,充分利用报刊、网站等工具,加大对党内监督的宣传,提高党内监督水平,强化他们在党内民主监督中的自觉性和行动力,推动党内民主监督机制有序发展。

    (作者:农工党党员、上海师范大学法政学院教授)

[责任编辑:马欣]
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