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构建广泛多层、程序合理、环节完整的协商民主体系

2015-02-16 19:09:35 来源:中国政协传媒网 王云骏我有话说
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    党的十八大首次在报告中作出了“社会主义协商民主是我国人民民主的重要形式”这一论断,并将大力发展协商民主作为坚持中国特色社会政治发展道路的一个重要方面,提出“完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展”,“把政治协商纳入决策程序,坚持协商于决策之前和决策之中,增强民主协商实效性”等多项要求。党的十八届三中全会进一步阐明:“协商民主是我国社会主义民主政治的特有形式和独特优势”,并在拓宽渠道、完善制度、深化内容、增强实效等方面,对发挥这一优势提出更具针对性的要求。因此,深入揭示协商民主的现实政治价值,在高度政治自觉的基础上推进协商民主走向制度化,构建广泛、多层、制度化的协商民主体系是当代中国政治生活和政治发展中一项根本性任务。

    一、构建广泛多层、程序合理、环节完整的协商民主体系的重要意义

    在我国的政治实践中,已经形成以不同层级政治协商会议制度为中心,包括政治战略、制度设计、政策举措、管理方案、方法选择等多内容协商机制的多层次民主协商网络。但是,我们必须看到,这个网络的形成,更多的是在实践中摸索的结果,各项机制的协同与合作程度尚显得薄弱,缺乏整体性的设计。因而在效果上,其规范化和有效性尚有亟待提升的空间。所以,这个多层次网络的存在,体现了我国协商民主实践有着丰厚的支持性土壤,也在一定程度上体现了建设中国协商民主制度的社会基础,但对其程序合理性和环节完整性的思考和完善,又显得至为关键。

    1、构建广泛多层、程序合理、环节完整的协商民主体系是实现人民统治的重要方式。民主是一种让人民自己当家作主的制度安排,它的本质是人民的自我统治。代议民主或选举民主是人民自我统治的一种重要形式,其要旨是通过选举产生代表他们意志的人,以多数票决来表达其意愿。它是一种间接民主的形式。但是在代议民主制中,人民的政治参与和自我决定并没有充分地体现。协商民主则体现了直接民主的精神,是人民实现自我统治的一种新形式。这种新形式的产生,建立在对民主政治实践中的以工具理性为基础、以投票为中心的代议民主制的批判与反思的基础上。仅仅以投票及多数票决来在保障和实现人民的意志和共同利益,固然有其必要性、合理性,但在实践中也容易导致“多数暴政”,容易导致公共利益被非理性和私利左右,容易导致公民对政治参与的冷漠与疏离等后果。与强调“以投票为中心”的代议民主不同,协商民主更注重“以讨论为中心”,它所关心的是在投票或决策之前的协商沟通过程。因此,公民参与不只局限于投票,而是拓展到对公共事务的直接参与,它有利于更好地彰显民主的实质和价值。

    2、构建广泛多层、程序合理、环节完整的协商民主体系是实现共善与善治的重要基础。在公共领域,公共政策的制定,其着眼点都应基于实现共善与善治的目标。公民在知情、地位平等的条件下,通过公开、理性的讨论,达成以公共利益为基础的普遍认可的共识或共善,进而形成体现共善与善治的公共政策,这是协商民主所蕴含的重要价值。广泛多层、程序合理、环节完整的协商民主体系的构建,致力于建立包容、平等、公正、自由的讨论沟通机制,通过沟通来强化公民对公共利益的责任,通过沟通来达成共识,通过沟通来形成决策,这有利于克服选举民主制度环境下自利偏好意志的数量对决,平等地展现人民的真正意愿;有利于限制政治精英和官僚精英的自由裁量权和利益交换,实现政治主导权由精英向社会大众的转移;有利于提升公共政策的合意性和品质,实现更良善的社会治理;有利于在共同协商、共同决定的基础上实现共同行动,使社会的政治生活、公共生活朝着安定有序、合乎民意的方向发展。

    3、构建广泛多层、程序合理、环节完整的协商民主体系是实现社会团结与和谐的重要手段。在现代社会,不同族群、社群、个人的生存越来越呈现多样化、多元化的发展态势。个人与社会、政府与民众、阶层与阶层之间的关系也越来越复杂多变,实现社会团结与和谐是社会发展中面临的一个带有普遍性的问题。在协商民主的框架下,每个人都有权就公共事务发表并坚持自己独立的见解;在尊重差异和多样化的基础上,通过对话与协商,尽可能寻求一致,同时保持最大限度的宽容;以“协商地统治”的方式实现有序的政治参与。由是观之,协商民主所达致的民主,是以自由而充分的表达为基础的民主,是包容差异而又寻求理解与共识的民主,是化解矛盾与分歧促进公共利益的民主,因此,它是实现社会团结与和谐的有效手段。对话与协商是消弥矛盾的法宝,协商的精神内在地体现着团结的精神,社会理解与宽容是社会和谐之必需。构建广泛多层、程序合理、环节完整的协商民主体系的初建,充分体现了它在实现社会团结与和谐方面的重要作用。

    二、构建广泛多层、程序合理、环节完整的协商民主体系的要点

    目前,构建协商民主体系的历史条件已经成熟。一方面,经济利益多样化,为协商民主提供了经济基础。随着改革开放的深入和社会主义市场经济体制的确立和不断完善,新的利益阶层、社会群体不断涌现,各利益主体的自主独立性、选择性、多变性、差异性不断增强,这不仅为民主政治的发展创造了相应的物质条件,还促进了社会主义民主政治的进一步发展。协商政治从一定意义上说就是与社会主义市场经济相适应的新型政治生活形态的核心内容,是新世纪我国社会生产力的解放和市场经济发展的客观要求。另一方面,社会生活方式的多样化,为协商民主提供了社会基础。中国改革开放的日益深入,使得社会生活方式、社会组织形式、社会分层和价值观念的多样化进一步发展;现代社会结构的多元利益分化凸显,民主政治的社会基础不断扩大,各利益群体的碰撞增强;公民合理合法追求利益的要求增加,人民群众普遍要求参与国家事务以及公共事业的管理。这要求政治体系有足够的容纳能力。协商民主有利于畅通民众政治参与渠道,扩大有序政治参与,形成利益的协调和整合机制,缓冲不同利益群体要求,以达成一致与协调的民主政治。

    1、协商民主体系中参与主体的地位平等。协商的过程实际上就是具有各种不同利益倾向、不同偏好的主体参与政治生活的过程,他们参与协商过程,达成共识并促进决策的合法性。协商民主为每个作为公民而不是作为具有同样利益和思想的人提供超越不同社会背景和从属关系的、连续的、结构性的机会。每个人都有发言权,都能够表达自己的利益,也都能聆听到他人的观点。传统的代议制无法解决现代政治生活中出现的普遍冲突和差异,而民主协商能够在公民理性的指导下解决多元社会的矛盾。协商的过程能够促进一种互惠关系,不仅能够重新评价公共政策还能够转变政治实践的参与方式。肇发于这种平等地位的协商对话能够促进相关政策的变革,获得更好的政治结果。

    2、协商民主体系中参与主体的偏好应充分尊重。在多元社会环境下,不同地域、不同文化背景的行为者具有巨大的偏好差异,这些多样性的偏好不仅能够影响制度选择还能够实现制度转换。在协商民主理论看来,偏好从来都不是既定的。利益相关者的偏好与决策结果存在着联系,借助协商民主公民可以根据别人的偏好在沟通中调整自己的偏好。协商主体具有自身的偏好,这种偏好可以在协商过程中得到表达,在讨论和协商的过程中这种原有的偏好会发生一定程度的转化。给每个公民平等的机会表达意见、阐述利益诉求,这种自由、公开的对话模式能够实现利益的聚合,最终能够确保决策的合理与合法。

    3、协商民主体系中参与主体间应有相互妥协的协商过程。协商即可以被视为一种讨论行为,也可以被视为一种过程。公共协商是观点、偏好、理由和利益的交流,交流的目的在于评价他人偏好。自己的观点、信念和偏好被其他公民展开讨论和批评。在这种建设性的交流中,能够实现利益的传递,他人也在被倾听的过程中得到理解。在特定政治过程中,个人能够依据他人的立场借助说服改变自己的偏好和观点,这种摒弃了强制和控制的互动能够实现偏好之间分歧的缩小以及偏好的转化,有助于达成共识。参与者倾听、响应并接纳他人观点,忠于交流理性和公正价值,消除有限理性的影响,在面对复杂问题时,通过讨论获得最佳选择。

    4、积极营造协商民主文化的社会氛围。在我国社会主义政治民主发展中,选举制和协商政治是两条并行的民主实践路线,然而两者被使用在操作层面的程度和频度是有较大差距的。代议制民主深入人心,为现代民主政治解决了地缘、人口、经济发展等客观条件带来的政治合法性的困境,“多数人的意见”在绝大多数时候都是有代表性的观念或者决定。能够在合法的环境中体现一定程度的公平。但是随着利益分化的多元,人们将个人自由与个人利益更紧密地结合,因此,代议制的选举、投票很容易忽视到“少数人的诉求”,这渐渐与强调的“以人为本”“尊重每个公民利益”的呼声相冲突。现代政治发展,更需要让每个人都享有充分表达的权利。在充分表达的基础之上,才能有理解、宽容,然后达成集体共识,而不是强制少数人去执行多数人的意志,事实上也省去了充分考虑的步骤。如何让每个人的意见享有“存在感”,是代议制民主一直不能克服的问题,也是在高速运转和利益细化的社会需要正视的问题。首先,需要将政协制度的协商过程更加公开化。我国每年“两会”期间,全国民众对政协的关注度甚至高于人大,一方面有一定的“名人参政效应”,另一方面,民众也确实关注“代表们”可以如何做好政治表达,人们对“政协代表”水平的评判标准愈加和当下政治经济生活相贴近。协商民主如果要良性运转,必然需要政协这样制度化的组织体现协商政治的优越性。在公民文化的建制过程中,政协可以更好地承担起对协商文化的培养,引导广大参与主体理性参与、彼此尊重、平等协商的政治文化。通过对会务、商议的公开,甚至举行开放日的形式,让协商民主在民众的日常生活中鲜活起来。其次,需要结合我国传统文化,强调协商理念的中国属性。从我国封建社会发展的脉络上看,中国人民民主观念不够深入,政治理性不足,需要在发展政治文明的过程中加以引导。“和谐”“和而不同”已经上升到当前政治话语,但传统文化往往对“舶来品”有天然的排斥反应。人民政协应该因势利导,让协商民主的观念与“和谐”等熟悉的传统观念流淌在一个河里,从而使民众更加接受这种民主生活的形式。这实际是需要每个政协委员和政协工作者的职责,在收集民意、提出建议,会务商议,甚至履行本职工作的过程中,都将协商民主的理念贯穿。避免进入政协时是一个样,回到自己办公场所又是另一种做派。

    三、构建广泛多层、程序合理、环节完整的协商民主体系的路径

    发展中国特色的协商民主,是我国民主政治建设的重要内容。从我国的现实来看,中国社会蕴藏着推动协商民主发展的内生动力。从协商民主的价值来看,中国特色的协商民主对我国的政治和社会发展有不可或缺的意义。从协商民主的发展进路来看,多渠道、多层次渐次推进是发展中国特色的协商民主的现实选择。

    1、在党的领导下积极稳步的推进协商民主体系的建设。协商民主是在党的领导下进行的,是我国协商民主与西方协商民主的本质区别。要推动协商民主制度建设,就必须加强党对政治理念、政治原则、政治方向和政治路线的领导。中国共产党对协商民主的政治权威主导,是协商民主的根本保障。中国共产党的领导核心作用是中国民主政治发展的重要政治基础,只有中国共产党才具备适应并驾驭社会变迁的能力,拥有将来自不同党派、不同民族、不同界别、不同社会阶层的政治资源、利益和需求容纳、吸收并同化到政治体系之中的气魄,为社会政治参与提供制度化的组织、程序和途径,以形成统一的意志和团结的力量,为中国现代化建设创造良好条件。协商民主无论是组织体系,还是程序过程都必须以中国共产党为核心。本着“共存、合作、发展”的基本价值目标,把协商作为基本的途径,吸引尽可能多的公众参与到商谈中来。提高党在全社会的凝聚力和影响力,使执政党能够有有效地主导社会发展,发挥执政党在现代政治文明中的民主功能,以保证社会的持续稳定发展,促进社会的和谐繁荣。具体到实践中,需要党发扬民主作风。党员干部需要强化民主理念,梳理正确的社会主义民主观念,充分认识协商民主是实现人民当家做主的一种重要形式。协商民主与群众路线是高度契合的,是将群众路线纳入民主政治建设而作出的制度安排,它不仅强调人民群众对协商问题的积极参与,而且更加强调领导者要主动接触群众、接近群众、深入群众、了解群众,查民情,听民意,解民忧,继续搞好群众路线教育活动,恢复和发扬广大共产党群众路线的优良传统。

    2、以人民代表大会为制度平台推进协商民主发展。人民代表大会制度作为我国的根本政治制度,为人民通过选举、投票等形式行使权利,提供了制度渠道和制度保证,而积极运用协商的手段,开展平等的对话,把表决建立在充分讨论、磋商的基础上,是人民代表大会制度更好地代表民意的必要条件。为此,应当进一步提高人大代表的议政协商能力,建立人大代表与选民的联系、沟通、商谈机制,使人民代表大会真正成为充分表达民意、维护人民权利的重要形式。应当进一步形成人大和社会之间的良性互动关系。其中最典型的便是开门立法制度,应在立法前,召开座谈会、专题讨论会、发放问卷调查,对立法草案广泛征求专家和普通公民的意见与建议,充分讨论协商;应在立法过程中,建立立法听证制度,有效拓展立法的公开透明;应在立法完成后,利用大众传媒及时宣传法律法规和相关政策。此外,人民代表大会还应建立和完善公民旁听制度、听证制度、代表接待日、人大信息网、代表述职评议制度等,拓宽公民通过人大进行政治协商的渠道。

    3、强化政府与社会的民主协商机制。改革开放以来,政府与社会的协商机制逐步形成,出现了政务公开、民主听证、协商对话、民主评议会、座谈会、论证会、民主恳谈会以及人民意见征集、领导接待日等诸多新的对话协商机制。每逢重大时间,政府一般会通过新闻发布会、信息发布会、电子布告、便民窗口等方式,及时群众互通消息。由于公共政策的制定和执行在公共事务中的重要作用,强化政府与社会的民主协商机制的建设,要尤其加强公共政策的形成程序建设推进协商民主发展。协商民主非常关注公共政策的制定和实施。詹姆斯?博曼说,“协商民主是一个复杂的理念,有着多种多样的制度形式,但无论它采取什么样的形式,它必须考虑公共理性的理想,承认合法的决策应该是‘所有都接受’或者至少是‘大家不会无礼拒绝’的决策。”政府的公共决策涉及到各类组织、群体和个人的现实利益,在政府与公众之间形成一种良好的合作协商关系,把协商真正纳入决策的程序,实现政府与公众的互动交流,这是推进公共决策的科学化、民主化的必要手段,也是这个决策能够顺利实施的必要条件。因此,制定公共政策时,凡涉及到群众切身利益,诸如劳动就业、房屋拆迁、土地征用、环境保护、教育医疗、社会保障、公用事业的价格调整、城市规划等,都应该通过协商对话、公开听证、媒体讨论、决策咨询等多种形式,让各方的利益主体参与讨论。在知情、平等的条件下,通过不同意见的对话和协商达成妥协和共识,以加强政府公共政策的民意支撑,增强政府公共政策在满足公民和社会需求方面的科学性、有效性。此外,应当充分利用网络的快捷、开放、互动和不受时空、身份限制的特点,建构政府与公众平等对话的网上政务论坛,实现政府与公民网上互动、交流、沟通和协商,促使公共决策与民意相符合,让公共决策的执行受到公民更为有力的监督。

    4、以人民政协为制度平台推进协商民主发展。继续大力推进人民政协的协商民主是中国特色的协商民主体系建设的关键环节。人民政协有条件、有能力成为协商民主的重要载体。一是要着力推动人民政协协商民主的法制化。人民政协的协商民主既然是基于我国基本政治制度的民主形式,在我国民主政治中占有重要地位,那么,进一步以法定的形式将协商民主的内容、主体和程序等加以明确规范,有利于增强协商民主的严肃性和权威性,有利于保障协商民主的依法、有序实施,有利于提高协商民主的效力。二是要积极创新人民政协的协商民主的方式方法。在协商内容方面要更加关注公共领域问题的协商;在协商主体方面要更加注重吸纳公众直接参与协商;在协商形式方面要更加注重开放性、透明度,更加注重采用多样化的协商形式。政协的协商渠道建设,尤其可以关注从以下几个方面的实践:第一,专题协商的渠道。专题协商是人民政协完善发展协商民主制度的一个重要实践,能很好贯彻重大问题在决策之前和决策之中这一民主协商精神。除了具备协商民主的特性外,专题协商比一般协商活动更加细致深入,这种高层次、小范围的专题协商模式方式更加灵活,更能发挥人民政协优势,突出重点、集中主题,增强协商的针对性。第二,对口协商的渠道。人民政协组织在发展的历史进程中,逐步形成了专门委员会的组织格局和工作格局。这种组织设置科学联动、专门专业,有利于政协组织与党委、政府和其他社会组织的联系与互动,能够促进政协组织和政协委员发挥优势,各展所长,聚力献策,履行职能。第三,界别协商的渠道。政协委员是各个界别的优秀代表,这是人民政协组织结构的特有优势。通过界别协商的方式,汇集社会不同利益主体和不同利益诉求,集中反映社会各层各界的意见建议,使党委政府的决策能够最大限度地满足各方利益,促进社会公平正义,实现社会和谐幸福。第四,提案办理的协商渠道。提出提案是委员和各党派团体发挥作用的重要方式,提案的提出和办理过程,是进行广泛协商、充分发扬民主的过程。可以通过设立相关沟通协调机制不断提高提案质量和提案办理质量,改进对提案办理的意见征询方式和委员反馈意见的办理方式,协调解决提案办理工作中出现的疑难问题。

    5、依托基层民主建设推进协商民主发展。协商民主是我国基层民主建设的重要内容和形式。在城市,社区自治与企业民主管理是协商民主的重要载体。社区是公民在基层社会的生活领域,需要以协商民主的形式处理这一领域中纷繁复杂的社会事务。因此,党委和政府应当努力推动社区管理的民主化,重视发挥居委会、业主委员会、社区议事会和其他民间组织的作用,确保人民群众按照公共生活的共同需求和意愿,运用法律和道德等手段实施自我管理。企业是公民在城市基层集聚的生产性组织,协商民主是企业民主的重要形式。党委、政府和企业组织要积极推进企业的民主管理、民主决策和民主监督,加强企业职工、工会、行业协会在对话、沟通、谈判、决策中的作用,发挥协商民主在维护职工合法权益、协调平衡各市场主体的利益、促进劳资关系和谐、政企关系和谐和企业内部和谐中的作用。在农村,村民自治是推进协商民主发展的重要形式。党委和政府应当努力建立和完善适合农村的民主规则和民主程序,把民主选举、民主决策、民主管理和民主监督制度落到实处,使农村民主建设逐步走上规范运作的轨道。

    6、保证广泛而有效的协商参与度。协商民主的本质特征之一就是应当拥有来源广泛、权利平等的参与主体。我国的民主传统认为个人只有在共同体中才有其真实的存在,因此,中国式的民主更关注共同利益,甚至要求为了共同利益而牺牲个人利益。当平等的价值在共和的观念中被释放,人民更加在乎平等实现的具体形式,那就是身份、位阶是否与话语权有着紧密的关系。因此,一方面,打破身份与位阶的限制,拓宽平等进入表达领域是协商民主保障平等的具体形式。个体公民需要通过参加政党和社会团体,以团体的形式参与对公共事务的讨论与协商;还可以通过协商,形成社会舆论,对政治过程产生一定影响。那么,就政协制度而言,其内部对界别和团体的容纳与接收,需要进一步扩展。从规模上讲,就需要更多地考虑被纳入一些非主流的声音,甚至是少数稳定的群体长期而合理的呼声。另一方面,完成政党、界别对政权的认同感,也是人民政协十分重要的任务。现代国家的运转基本都是政党执政,执政的合法性与政党制度的认可度有很大关联,而号称民主的政党制度只有在其获得公民广泛认同与忠诚的情况下,才能保证政治参与水平。协商民主跟代议制创建时所需要走的路径一样,需要有较强的普适性。简单地讲,就是要让社会觉得协商民主“有用”,是有效解决分歧达成一致的途径,能够普遍适用于人民政协及其以外其他领域,在一定场合能够超越代议制扮演更好的角色。

    7、加快推进协商民主的规范化进程。现代国家的发展基础,是要让经济、政治、社会等生活进入法制化,国家权威的基础来源于法理而不是个人意志。一切按照程序办事不仅是对规则的需求,也是对规则不断完善的需求。从政协制度的实践上观察,其可运作的范围很广,但实践较好的领域不多。一是因为有人数的客观限制导致的操作性受影响,二是政治协商程序不完善导致的规范性不够,三是协商过程尚没有完全进入法制轨道,约束性不足。近年来,随着依法治国理念的深入,科学执政和民主执政也在党和政府对公共事务的决策上越来越倾向于理性商议,以保证政治决策的合法性与合理性。政协组织是我国协商民主的重要形式,它有独特的作用,而且不可替代。协商民主的形式如果想要有更广泛的适用范围,便需要更为健全的法律制度和组织形式,政治协商的参与者能够在规则的保障之下进行意见的交换,避免任何人以个人意志和其他理由超越协商的合法性,让协商民主成为深入人心的民主价值。由于政协的政治协商属性是要整合意见,保证决策前的备选都是在参与者的知情、理解和宽容下形成的,促使决策中的协商更加有针对性、商议更具有理性并周全考虑,因此,在赋予政治协商法律效力的时候,应该更注重过程的制度性保障,从而保证结果的公正。协商民主产生的决策通过制度化的渠道,转变为国家的法律或政策,为协商民主的发展提供了宽广的制度空间。

    协商民主的制度化、规范化、程序化建设是协商民主制度化发展的必然要求。三者紧密联系、不可分割,制度化是原则和根本,规范化和程序化则是制度化的延伸和补充。推进协商民主广泛多层制度化发展,要从激活现存制度体系中的协商政治存量着手,通过规范化、程序化、机制化建设,促进协商民主纵向连接、横向联动,同时,不断加强协商民主主体建设,增强各层次协商民主的发展活力。以习近平为总书记的中共中央把协商民主广泛多层制度化发展作为政治体制改革的和总要内容,使之成为中国式民主进一步发展的突破口。通过推进协商民主广泛多层制度化发展,促进政治体制改革和中国民主政治进一步成熟和发展,必将使中国式民主进入更加完善、更加发挥民主化功能的新时期。

    (作者:南京大学教授、党委统战部部长)

[责任编辑:马欣]
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