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关于政党协商若干理论问题的思考

2015-02-16 19:03:36 来源:中国政协传媒网 宋俭我有话说
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    【摘要】政党协商中国社会主义民主政治制度的重要内容,是社会主义协商民主的重要形式,体现着中国特色社会主义政治发展道路的突出特色。在当代中国政治生态中,政党协商具有多重属性和功能,它不仅是社会主义民主的重要形式,还是社会主义统一战线的重要实现形式,是中国特色新型智库的重要平台,具有精英吸纳、决策谘询、政治参与、利益表达、社会整合等多重功能。政党协商有两种实现形式,“中国共产党同各民主党派的政治协商”是政党协商的主要形式,表现为执政党与各参政党间的直接协商。政党协商的内容较之其他形式的协商民主更加重要。政党协商必须遵循中国共产党领导原则、社会主义原则、依法协商原则、平等协商原则、包容多元原则、协商效能和程序原则。进一步规范和完善政党政协的程序建设,构建程序合理、环节完整的协商机制是新形势下推进政党协商的“重中之重”。

    【关键词】协商民主 政党协商 参政党 中国特色新型智库

    构建程序合理、环节完整的协商民主体系,推进协商民主广泛多层制度化发展,是新形势下深化政治体制改革的重要任务,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容,是坚定不移走中国特色社会主义政治发展道路的应有之义。协商民主在中国具有深厚的文化基础、理论基础、实践基础、制度基础,在社会主义民主政治的实践中,已经形成了政党协商、政府协商、政协协商、人大协商、人民团体协商、基层协商、社会组织协商等多种协商渠道和协商形式。在各种协商载体和协商形式中,政党协商即中国共产党和各民主党派的政治协商历史最悠久、实践形式最丰富、制度化程度最高、社会影响最大,在当代中国社会主义协商民主体系中居于重要的地位。正因如此,中共中央《关于加强社会主义协商民主建设的意见》将政党协商作为社会主义协商民主的重点,放在突出的地位。政党协商需要学理支撑,加强政党协商建设,必须重视政党协商的理论研究,本文拟就政党协商的性质、功能、形式、内容、原则、程序等基础性理论问题作初步探讨。

    一、政党协商的多重属性与功能

    协商民主是中国社会主义民主政治的特有形式和独特优势,正确认识和把握政党协商的属性和功能,是探讨政党协商理论的基础性问题,在当代中国社会政治生活中,作为社会主义民主政治重要实现形式的政党协商具有多重属性和功能。

    政党协商的多重属性体现在它既是社会主义民主的重要实现形式,是国家治理体系的重要组成部分,又是爱国统一战线的重要体现,还是中国特色新型智库的重要平台。

    在政党协商的多重属性中,统一战线性是政党协商的基本属性。政党协商的制度基础是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,根据《中华人民共和国宪法》的规定,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度将长期存在和发展。政党协商是这一制度的重要实践形式,其基本属性是统一战线。事实上,中国的各民主党派和无党派人士是爱国统一战线的重要成员,中国共产党领导的多党合作和政治协商制度本身就是爱国统一战线的主要制度载体,正是这种统一战线的基本属性决定了当代中国政党制度下中国共产党与各民主党派长期共存,互相监督,肝胆相照,荣辱与共新型政党关系。正因为如此,中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》是在强调“发挥统一战线在协商民主中的重要作用”时提出“完善中国共产党同各民主党派的政治协商,认真听取各民主党派和无党派人士意见”的要求的,突出的正是政党协商的统一战线基本属性。明确政党协商的统一战线属性是我们探讨政党协商问题的理论前提。

    政党制度是现代民主政治的重要内容,宪法规定:中华人民共和国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家。与这种国体相适应的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度。中国共产党领导的多党合作和政治协商制度是构成当代中国基本政治制度“核心内容和基本框架”的重要组成部分,所以,政党协商的本质属性无疑是“是社会主义民主政治的集中体现”[1]。政党是现代国家治理体系的重要主体。一个国家选择什么样的治理体系,是由这个国家的历史传承、文化传统、经济社会发展水平决定的,是由这个国家的人民决定的。当代中国的国家治理体系,是中国共产党领导人民依法管理国家的制度体系,作为执政党的中国共产党是国家治理体系的领导者,作为参政党的各民主党派和无党派人士亦是国家治理体系的重要主体,政党协商是当代中国国家治理的重要实现形式,是推进国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

    在当代中国政党协商的丰富实践中,各民主党派围绕经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题,积极建言献策,发挥决策咨询作用。中国的民主党派都属于知识分子型政党,八个民主党派和不具备党派形式而具备党派性质的无党派人士都是由中高级知识分子构成的,都汇集着一大批科技精英、知识精英、思想精英、资本精英和管理精英,每一个参政党组织实际上都无异于一个大型智库,事实上也在发挥着促进科学民主决策的中国特色新型智库作用。正因如此,中共十八届三中全会是在阐述构建程序合理、环节完整的协商民主体系的思路时,提出“加强中国特色新型智库建设,建立健全决策咨询制度”的任务的,揭示了政党协商的中国特色新型智库属性。2015120日,中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于加强中国特色新型智库建设的意见》指出:“中国特色新型智库是党和政府科学民主依法决策的重要支撑。决策咨询制度是我国社会主义民主政治建设的重要内容。”毫无疑义,各民主党派和无党派人士在政治协商、参政议政、民主监督过程中的建言献策、咨政议政是当代中国决策咨询制度的重要内容,是构成中国特色新型智库的重要组成部分,而政党协商则是中国各民主党派和无党派士发挥智库作用的重要形式。

    政党协商的多重属性决定了其在中国社会政治生活中的多重功能,主要表现为:精英吸纳、决策谘询、政治参与、利益表达和社会整合五大功能。

    精英吸纳功能是政党协商的统一战线属性的体现,新形势下,社会主义统一战线工作的重点主要在小众和精英层面,其主要任务是团结和吸纳经济、政治、文化、社会、教育、科技等各方面的党外社会精英共同致力于中国特色社会主义建设;决策谘询功能是政党协商的新型智库属性的体现,执政党在经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题上,在决策之前和决策实施之中向各参政党进行决策谘询,既凸显了参政党在中国政治生活中的重要作用,又推进了执政党重大决策的民主化、科学化;政治参与功能是政党协商社会主义民主政治属性的体现:一方面,作为协商民主的重要组织载体,中国的各参政党是实现公民有序政治参与的重要渠道,是构成我国多层次、多领域公民有序政治参与体系的组成部分;另一方面,作为协商民主的重要主体,政治协商、参政议政、民主监督等形式的有序政治参与活动是中国各参政党在与执政党合作共事中发挥作用的主要形式;利益表达是政党协商的基本功能之一,在中国特色社会主义制度下,客观上存在着利益主体与诉求的多样性,这是人民内部在根本利益一致的基础上存在着的具体利益的差别和矛盾,中国共产党代表着最广大人民的利益,而各参政党作为“各自所联系的一部分社会主义劳动者和一部分拥护社会主义的爱国者的政治联盟”,既参与公共利益的表达,又代表本党派成员和各自所联系群体的具体利益,起着畅通和拓宽社会利益表达渠道,协调各方面利益关系的作用;社会整合是政党的又一重要功能,甚至有学者认为其是转型时期中国政党制度的“首要功能”,“是渗透进政党运作全过程中的一项基本功能”[2],特别是执政党,必须具有足够的社会动员能力和社会整合能力,能够吸纳足够的社会支持和调动充分的社会资源。在中国社会政治生活中,政党协商对于整合各方面利益诉求、团结各种社会力量,凝聚社会共识,形成政治认同,实现有效的社会治理起着非常重要的作用,而政党的社会整合功能也在协商中得到不断的拓展和优化。目前,从中国政党协商的实际运作情况来看,其精英吸纳功能、决策谘询功能发挥得较为充分,而其政治参与功能、利益表达功能和社会整合功能则有待进一步强化。新形势下推进政党协商的完善和发展,应该在继续充分发挥其精英吸纳、决策谘询功能的同时,更好地拓展其政治参与、利益表达和社会整合的功能,从而更好地发挥政党协商在国家治理和社会治理中的独特作用,推进国家治理体系和治理能力现代化。

    二、政党协商的主要形式和内容

    当代中国的政党协商最早孕育于新民主主义革命时期中国共产党和各民主党派在争取人民民主的斗争中,在新中国建立后,政党协商的具体形式和内容随着中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的发展而发展,在中国社会政治生活中发挥了重要的作用,体现着中国特色社会主义政治发展道路的重要特色和突出优势。

    在当代中国社会政治生活中,政党协商的主要实现形式是政治协商。发育于新民主主义时期中国共产党统一战线和根据地民主建政实践的政党政治协商,在中国共产党全面执政以后,经过60多年的发展和完善,目前,以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为主要制度依托的政党协商主要有两种形式:一是“中国共产党同各民主党派无党派人士的协商”,二是“中国共产党在人民政协同各民主党派、无党派人士和各界代表人士的协商”。

    “中国共产党同各民主党派、无党派人士的协商”是中国政党协商的最重要的形式,表现为执政党领导人与各参政党领导人间的直接协商,根据2005年《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》的规定:中国共产党同各民主党派政治协商,主要采取民主协商会、小范围谈心会、座谈会等形式。而在政党协商的实践中,民主协商会成为中国共产党与各民主党派、无党派人士进行协商的主要形式,一般是中共中央的主要领导人就将要提出的重大政策,方针与民主党派中央主要领导人和无党派人士代表进行民主协商,取得共识,这种会议通常每年举行五次:第一次是每年初由国务院总理主持的政府工作报告协商会;第二次是春节前由中共中央总书记主持的座谈会;第三次是每年7月,中共中央总书记和国务院总理都参加的座谈会,通报上半年经济工作情况,并征求对下半年工作的意见;第四次是中共中央全会召开之前,就中共中央全会拟通过的文件征求意见;第五次是在年底的中央经济工作会议召开之前,中共中央总书记和国务院总理都参加的座谈会,就经济工作听取意见。小范围谈心会又称为高层谈心会,是中共中央主要领导人根据形势的需要,不定期地邀请各民主党派主要领导人和无党派人士举行高层次、小范围的谈心活动,就共同关心的问题沟通思想,交换意见。座谈会则是由中共中央或中共中央委托有关方面召集,邀请各民主党派、无党派人士参加,通报或交流重要情况,传达重要文件,听取各民主党派,无党派人士提出的政策性建议或讨论某些专题。除会议协商外,各民主党派领导人和无党派人士还可以随时就国家大政方针和具体的重大问题向中共中央提出书面建议,或约请中共中央负责人交谈,党的十八届三中全会特别强调要“完善民主党派中央直接向中共中央提出建议制度”,其用意在于更好地发挥各参政党在政党协商中的主体作用和主动性。

    “中国共产党在人民政协同各民主党派、无党派人士和各界代表人士的协商”的主体主要也是中国共产党与各民主党派,但它不是党际间的直接协商,而是依托人民政协这一“协商民主重要渠道和专门协商机构”通过各种形式的会议进行协商。人民政协协商的主体不仅包括中国共产党、各民主党派、无党派人士,还包括各界代表人士,而中国共产党和各民主党派、无党派人士在人民政协进行协商的政治身份都是“界别”,所以,在人民政协这个政治平台,党际间的协商表现为“界别协商”。党的十八大和十八届三中全会将这一协商形式定义为“政协协商”,以区别于前一种形式的政党协商。但它同样也是当代中国政党协商的重要实现形式,习近平总书记在庆祝中国人民政治协商会议成立65周年大会上的讲话中深刻揭示了政协协商与政党协商的内在关系:“人民政协以宪法、政协章程和相关政策为依据,以中国共产党领导的多党合作和政治协商制度为保障,集协商、监督、参与、合作于一体,是社会主义协商民主的重要渠道”,要“完善工作机制,搭建更多平台,为民主党派和无党派人士在政协更好发挥作用创造条件”。需要指出的是,虽然政协协商中包含政党协商,但政协协商并不等同于政党协商,是社会主义协商民主体系中是两种不同的协商形式和协商渠道,协商具体的内容也是有区别的,因此,在《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》中将二者并列为两种重要的协商渠道。政协协商的主要内容包括,国家和地方的大政方针以及政治、经济、文化和社会生活中的重要问题,各党派参加人民政协工作的共同性事务,政协内部的重要事务,四是有关爱国统一战线的其他重要问题。显然,政协协商的内容与政党协商的内容是有所区别的。

    在当代中国政治生活中,政党协商的内容较之政协协商及其他形式的协商民主的内容是有区别的。中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》明确规定协商民主的内容是“经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题”。而《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》对于政党协商的内容有着更明确和具体的规定,不仅包括“经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题”,还包括中国共产党全国代表大会、中共中央委员会的重要文件;宪法和重要法律的修改建议;国家领导人的建议人选;关于推进改革开放的重要决定;国民经济和社会发展的中长期规划;关系国家全局的一些重大问题;通报重要文件和重要情况并听取意见等。“中国共产党全国代表大会、中共中央委员会的重要文件”、“国家领导人的建议人选”等协商内容是其他政协民主形式所不涉及的,显然,较之一般意义的协商民主,政党协商的内容更加重大、也更加具体,这反映出政党协商在社会主义协商民主体系中的重要地位和作用。

    20151月颁发的《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》进一步规范了政党协商的形式和内容,厘清了政党协商与政协协商及其他形式的协商民主的衔接与区别,为新形势下继续加强政党协商建设,构建程序合理、环节完整的协商民主体系,推进协商民主广泛多层制度化发展提供了指导思想。

    三、政党协商的基本原则和程序

    加强协商民主建设,必须坚持党的领导、人民当家作主、依法治国有机统一,贯彻民主集中制,坚定不移走中国特色社会主义道路。坚持围绕中心,服务大局,促进经济持续健康发展,维护社会和谐稳定。坚持依法有序、积极稳妥,确保协商民主有制可依、有规可守、有章可循、有序可遵。坚持协商于决策之前和决策之中,增强决策的科学性和实效性。坚持广泛参与、多元多层,更好保障人民群众的知情权、参与权、表达权、监督权。坚持求同存异、理性包容,切实提高协商质量和效率。这既是对中国社会主义协商民主实践经验的高度总结,也是新形势下推进社会主义协商民主广泛多层制度化发展必须坚持的原则,也是我们探讨政党协商基本原则的主要理论依据。

    根据《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》、《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》、党的十八大报告及十八届三中全会决定关于社会主义协商民主的阐述和中国共产党与各民主党派在多党合作和政治协商的长期实践中形成的政治准则,笔者认为,在社会主义协商民主的实践中,具体到政党协商而言,必须坚持的原则主要包括:社会主义原则、中国共产党领导原则、依法协商原则、平等协商原则、包容多元原则、协商的效能和程序原则。

    社会主义原则是政党协商的方向性原则,政党协商是社会主义民主政治的重要实现形式,是以中国特色社会主义政治制度为依托的,必须高举中国特色社会主义伟大旗帜,以马克思列宁主义、毛泽东思想、邓小平理论、“三个代表”重要思想、科学发展观为指导,深入贯彻习近平系列重要讲话精神,坚持社会主义初级阶段的基本路线、基本纲领和基本经验,坚持和完善我国根本政治制度和基本政治制度,坚定不移地走中国特色社会主义政治发展道路。

    中国共产党的领导是中国特色社会主义最本质的特征,因此,中国共产党领导原则是政党协商的根本政治原则,当代中国的政党制度是中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,中国共产党和各民主党派的关系是领导党与合作党、执政党与参政党的关系,坚持中国共产党的领导,既是中国共产党与各民主党派合作共事的根本政治原则,也是开展政党协商的必须坚持的根本政治原则。

    在法治国家,一切政党活动都必须在宪法和法律的范围内开展。依法协商的原则是政党协商必须遵循的重要原则,中国共产党和各民主党派都必须以宪法为根本活动准则,并且负有维护宪法尊严、保证宪法实施的职责,都不得有超越宪法和法律的特权,协商各方都必须严格按照法律法规允许的范围和规则、程序来开展协商,要使协商过程始终在依法、平等的环境下进行。

    平等协商是政党协商的基本原则,协商主体的平等是协商的前提和基础,中国共产党和各民主党派虽然是领导党和合作党、执政党和参政党的关系,同时也是长期共存、互相监督、肝胆相照、荣辱与共的亲密友党关系,在政党协商中是平等的协商主体。只有坚持平等协商的原则,才能充分发挥参政党在政党协商中的主体性与主动性。

    包容多元是政党协商的价值原则,协商民主的前提是多元文化和多元诉求的存在,求同存异、理性包容是协商能够开展的前提,因而,哈贝马斯将“包容性、理性、合法性”视为协商民主的核心原则。中国共产党在协商民主的历史实践中,一直强高求同存异,包容多元的精神。新民主主义革命时期,周恩来在谈到根据地“三三制”政权的特点时说:“中国的事情,一定经经过各党派协商”,“‘三三制’有两个特点:一个就是共产党不一定要在数量上占多数,而争取其他民主人士与我们合作。任何一个大党不应以绝对多数去压倒人家,而要容纳各方,以自己的主张取得胜利。第二个特点就是要各方协商,一致协议,取得共同纲领,以作为施政的方针。这两特点是毛泽东同志‘三三制’的思想。”[3]毛泽东在社会主义改造时期同工商界人士的谈话中曾这样介绍中国共产党领导的人民政府:“我们政府的性格,你们也都摸熟了,是跟人民商量办事的,是跟工人、农民、资本家、民主党派商量办事的,可以叫它是个商量政府。我们不是板起面孔专门教训人的,不是意见提得不对就给他一棒子,打得他头向下、脚朝天的。我们叫人民政府,你们有话尽可以讲,不会借故整人的”[4]。体现的正是包容多元的协商民主精神。《中共中央关于进一步加强中国共产党的多党合作和政治协商制度的意见》强调:“在协商过程中充分发扬民主,广泛听取意见,求同存异,求得共识”。200711月,国务院发表的《中国的政党制度》白皮书指出:“中国多党合作制度能够有效反映社会各方面的利益、愿望和诉求”,“体现了中华民族和而不同、兼容并蓄的优秀文化传统”,准确地揭示了中国政党协商的包容多元原则。包容多元的原则,一是强调多元主体参与协商,二是强调在协商过程中要在尊重不同、尊重多样性的基础上求得协商共识。

    协商的效能和程序原则,即“坚持协商于决策之前和决策实施之中”的原则。只有协商于决策之前和决策实施之中,才可能形成有效的协商,才能真正发挥政党协商的功能和价值。必须明确制定协商于决策之前和决策实施之中的具体程序,才能保证协商于决策之前和决策实施之中。《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》规定:“把政治协商纳入决策程序,就重大问题在决策前和决策执行中进行协商,是政治协商的重要原则”。

    现代政治是程序政治,程序是政治主体开展政治活动必须遵循的规范,民主政治没有程序的保障必然流于虚设。规范和完善政党协商的程序是新形势下推进政党协商制度化发展的重要工作。2005年通过的《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》明确提出了“要进一步完善协商的程序”要求,中共十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》强调协商民主必须在党的领导下,“坚持协商于决策之前和决策实施之中”程序原则。目前,关于政党协商的基本程序,中共中央和地方党委先后出台了相应的规定,《中共中央关于进一步加强中国共产党领导的多党合作和政治协商制度建设的意见》对中国共产党中央委员会同各民主党派中央的协商程序做出了规定,20102月,中共中央办公厅印发《关于进一步规范省、自治区、直辖市党委同民主党派、无党派人士政治协商的意见》,明确规定了中共省级党委同民主党派、无党派人士政治协商的程序。其后,一些省市中共党委相继出台了中共党委与民主党派、无党派人士政治协商的规程,从制定协商计划、做好协商准备、召开协商会议、汇总协商成果、协商成果办理与反馈等五方面提出了规范性要求,基本上涵盖了政党协商的各个环节。但从实施的实际情况来看,效果并不理想,存在的主要的问题是对于协商程序的规定较为抽象,可操作性不强,重实施而不重实效,虽然对协商的各个环节都提出了要求,但缺乏有效的督促落实机制,因而在实际运行过程中缺乏权威性和约束力。还有一个突出的问题是这类政党协商程序大都是单向的,即协商活动的各个环节多是由中共各级党委发起和主导,而各民主党派组织都没有制定相应的规程,对于协商的各个环节也没有以规范性的文件作出对应的规定,未能体现平等协商主体双向互动的特质。进一步规范和完善政党政协的程序建设,构建程序合理、环节完整的协商机制应成为新形势下推进政党协商的“重中之重”。

    中共十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》指出:“制度化、规范化、程序化是社会主义民主政治的根本保障”,强调要在法治的轨道上坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度,“加强社会主义协商民主制度建设,推进协商民主广泛多层制度化发展,构建程序合理、环节完整的协商民主体系”。《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》又提出了加强协商民主建设渠道程序的指导性意见,从而,为在全面推进依法治国,推进社会主义民主政治法治化背景下规范和完善政党协商的程序提供了重要的指导思想。

    落实中共十八届三中全会提出的“发挥统一战线在协商民主中的重要作用,完善中国共产党同各民主党派的政治协商”的要求和《中共中央关于加强社会主义协商民主建设的意见》,在政策上明确政党协商的原则、形式、内容和程序,推进程序合理、环节完整的政党协商机制的发展的同时,还必须高度重视政党协商基础理论的研究,为新形势下中国政党协商实践的发展提供坚实学理支撑。

    (作者:武汉大学马克思主义学院副院长、教授、博士生导师)

    本文为国家社会科学基金重大招标项目“中国特色社会主义政治发展道路研究”【课题号11ZD071】的阶段性成果。

    注释:

    [1]参见《中国的政党制度》白皮书。

    [2]涂小雨:《论执政社会整合的功能、目标与机制》,《厦门特区党校学报》2012年第1期。

    [3]《周恩来选集》,上卷,人民出版社1980年版,第253页。

    [4]《毛泽东文集》,第七卷,人民出版社1999年版,第178页。

[责任编辑:马欣]
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