履职|理论|人物|文化|健康|图片库
首页>> 电子杂志>> 2015年杂志>> 2015年第3期

基层协商民主研究

2015-02-16 19:01:46 来源:中国政协传媒网 朱世海我有话说
0

    近十多年来在引介国外协商民主理论的同时,我国一些学者对协商民主理论也进行了有益的探讨。著名政治学家俞可平认为,“简单地说,协商民主就是公民通过自由平等的对话、讨论、审议等方式,参与公共政策和政治生活”。[1]有学者提出,“民主面临着两大历史性课题:其一是权力的来源;其二是权力的行使。纵向民主最重要的特征是选举民主,但是选举只回答了权力的来源问题,并没有解决权力的行使问题。因此,如何在权力行使过程中注入更多平等的因子,建立和重构横向民主,就成了民主改革大潮中一大挑战性任务”[2]。“协商民主理论家不仅要求公民民主地选择政府领导人,而且,还要求公民民主地参与决策过程。”[3]协商民主将民主化引向决策过程,显然拓宽了我们对于民主的考察视野,进一步完善了我们对于民主的理解。假如以前我们主要关注民主过程中的“选举”和“监督”这两个阶段,强调“民主选举”和“民主监督”这两个环节的话,那么,协商民主把我们的注意力引向“中间”地带,提醒我们也要(也可以)在“民主决策”上多花一点心思。[4]中共十八大指出,“要完善协商民主制度和工作机制,推进协商民主广泛、多层、制度化发展。通过国家政权机关、政协组织、党派团体等渠道,就经济社会发展重大问题和涉及群众切身利益的实际问题广泛协商,广纳群言、广集民智,增进共识、增强合力”。党的十八届三中全会《决定》进一步指出,协商民主要广泛多层制度化发展。其实,我国官方明确提出协商民主概念并非始于党的十八大,早在20071115日,国务院新闻办公室发表《中国的政党制度》白皮书就提出“选举民主与协商民主相结合,是中国社会主义民主的一大特点”,第一次确认了协商民主的概念。协商民主的实践存在于不同的层次和领域。除了现代民主国家的制度设计之外,在全球治理的制度安排中,区域性组织、多边组织、基层民主政治等各个层次和领域都能够发现协商民主的影响和实践。[5]20世纪80年代以来,随着我国基层民主的实施与深化,基层政府、自治组织与广大群众以协商民主的方式制定地方性政策的决策形式在一些城市和乡村中开花结果。这里的基层协商民主,主要是指在乡镇、村、社区等基层单位的公民通过有组织地开展对话、讨论、审议等方式,参与公共政策和基层社会管理的活动。

    一、基层协商民主实践形式及成功经验

    从基层的权力运行看,公众在选举完人大代表后只有在下一次的选举中才能够再次行使自己的权利。协商民主能够弥补选举民主的不足,主张公民参与公共政策,注重决策过程中不同的意见之间展开讨论、对话、寻求决策共识。通常认为基层协商民主包括众多的形式:政策咨询会、公众听证会或协商会、民主商谈会、公民评议会、居民或村民代表会、民主恳谈、参与式预算、民主协商会、协商民意测验、法人论坛、集体工资协商、广场听证、电视问政等形式。其中比较典型的有浙江省温岭市的“民主恳谈会”、四川省彭州市的“社会协商会”和广东省云浮市的“三级理事会”。

    各地基层协商民主在不断实践中逐步摸索出一些成功的经验,表现如下:第一,注重制度的顶层设计。彭州市积极探索构建基层社会协商对话制度的创新探索,就是在这一系列制度建构先行的前提下开始实践的。这与此前许多地方探索构建基层协商民主制度的实践,大多先干起来再逐步建构制度的做法,形成了明显的区别,呈现出了谋定而后动的探索特点。[6]第二,尽量扩大协商参与主体。温岭市的民主恳谈会的参与协商主体包括政府、人大、政协委员、群众、民间组织,在确定基层协商民主参与者方面采用主动邀请、自愿报名、简单抽样与科学抽样的做法[7],既保证受到决策影响的利益主体尽可能都参与协商对话,又尽可能以最广泛的民主决策来确保决策科学。第三,以重大事项为主要议题。基层协商会议的议题比较广泛,但主要内容还是当地经济社会建设的重大议题,特别是把乡镇公共预算纳入协商讨论的重要内容切实发挥了对政府监督的作用。如温岭市率先运用民主恳谈这一平台为基层人大审查预算服务,不断强化对预算的审查和监督,推动了对预算进行实质性审查监督的“参与式预算”创新实践。按照彭州市关于协商会议的制度安排,乡镇公共财政预算也要经过乡镇协商会的协商讨论。第四,积极促进协商共识转变为公共政策。从2003年下半年开始,中共温岭市开始探索通过民主恳谈与镇人大的结合,将游离于体制外的民主恳谈纳入现行的制度框架之内,这一创新性做法把民主恳谈会与乡镇人大有效结合起来,不但把游离于体制外的民主恳谈会纳入现行的制度框架之内,还促进民主恳谈会达成不具有执行力的共识有效转变为具有法律效力的公共政策。

    二、基层协商民主运作存在的问题

    中国基层协商民主作为一种决策模式,对所在区域的公共治理产生一定的积极作用。首先,扩大了公共政策的民主性,使群众的利益偏好与价值偏好在决策过程得到有效表达。其次,公民在协商过程中表达利益与价值的实践与训练,孕育了参与、尊重、理解、宽容、倾听等公民精神,有利于公民社会的发育、成长。最后,通过吸纳公民进行有序、可控的政治参与,为积极稳妥推进政治民主进程创造条件。[8]此外,基层协商民主的实践还产生意外的效果,如一些市的民主恳谈会激活了基层人代会的职能,还有些市的社会协商会弥补了政协在乡镇一级的缺位。但毋庸讳言,基层协商民主也存在这样或那样的需要解决的问题,概括起来表现为以下“三化”:

    (一)内涵泛化

    协商民主就是公民通过自由平等的对话、讨论、审议等方式,参与公共政策和政治生活。现实中,协商民主成了筐,什么都朝里装。如前文所述,通常认为基层协商民主包括众多的形式,如政策咨询会、公众听证会或协商会、民主商谈会、公民评议会、居民或村民代表会、民主恳谈、参与式预算、民主协商会、协商民意测验、法人论坛、集体工资协商、广场听证、电视问政等形式。其实,有的形式就难以称得上是协商民主,仅仅是早已存在的咨询、评议而已。

    一些地市的民主恳谈会被认为是基层协商民主的代表性形式,但深入考察这种民主形式,其实就是原有的征求意见会,这不应理解为协商民主,理由有:第一,讨论的主题宽泛,与参与者没有直接关系。民主恳谈会往往是各级党政机关召开,主题往往是征求和听取社会各界代表人士对会议召集者工作的意见和建议。第二,由谁参与协商,没有合理的制度安排。如一些会议是事前由主办方邀请有关部门领导和部分党代表、人大代表、政协委员、民主党派代表、企业家代表、基层党员干部代表、群众代表参加。所谓的代表是由主办方指定,不是由其所在界别、单位推选,结果只代表自己,谁也代表不了。第三,恳谈会基本上是单向的,没有双向的讨论协商。因为这种恳谈会的主办者代表是高高在上的领导,只需要请来的人发表对主办方工作的意见建议即可,受邀请者通常比较“懂规矩”,一般不会提尖锐的意见和建议。主办方最多通报一下有关工作情况,因主办者与受邀请者主体地位的不平等,故不可能有双方互动的协商。第四,从结果来看,会议开完就开完了,未见有什么成果,最多是主办方领导表态要积极吸收大家的意见和建议,进一步改进工作,有关意见和建议是否能够落实,提者一般不会在意,听者通常也不会在意。

    (二)职责叠化

    基层协商民主协商的议题比较广泛,有集体工资协商、公共财政预算、当地重大建设项目、关系民生的重要活动等。有些协商内容明显属于同级人代会审议的范围,从而造成另一职责与人大会重叠的民主形式的存在和运作。

    就笔者亲身体验的一次社会协商对话会而言,本次会议商讨的是一项本镇经济社会重大问题,本应是由镇人代会审议的问题(当然通常这样的事情也不经过当地人代会审议决定,而是由镇党委研究决定),结果是由社会协商会“代劳”了。一些市民主恳谈与基层重大公共事务的决策过程相联系,着重探索如何扩大基层民主,引导和组织群众广泛、有序参与对公共事务的决策、管理和监督,自此民主恳谈会就开始履行人代会的部分职责。为了促使民主恳谈会成果得到落实,同时也可能是为了实现与人代会制度的衔接,与此同时,又开始探索通过民主恳谈与镇人大的结合,恳谈结果递交同级人大投票表决,一旦获全体人大代表的半数以上通过,则具有法定效力。这种做法将游离于体制外的民主恳谈纳入现行的制度框架之内,但仍然存在本应由人代会进行的审议的环节被民主恳谈会越俎代庖了。

    (三)程式官化

    从某些市的民主恳谈会的运作情况可知,把什么确定为协商的主题是会议召集单位领导决定,谁参加协商是由召集单位领导决定,会议形成的共识是否落实也是由召集单位领导决定,……总之,一切都是领导决定。就一些市召开的党政领导班子民主恳谈而言,媒体是这样报道的——市委常委、常务副市长出席并讲话,市委常委、市委秘书长主持。恳谈会上,各界代表围绕本市经济社会发展的方方面面,从不同角度,不同侧面,开诚布公地提出了中肯和很有价值的意见、建议。市委常委、常务副市长向与会代表通报了市委、市政府当前的重点工作,回应了大家提出的一些问题。会议程式完全官僚化,参会人员的关系明显划分为主人与客人、领导与群众的关系,没有什么平等协商,更没有辩论等交锋互动。如此严重官化的会议程式,决定了其不是真正意义上的协商民主,很像一次没有达到“红红脸”、“出出汗”效果的民主生活会。

    笔者旁听的一次社会协商对话会,是由该镇党委副书记主持,书记发表讲话。“党政负责人的讲话方式、用词语不亲民,官话、套话多。某种意义上,没有看见一个因地制宜、有地方特色的社会协商,而是一个按部就班的会议。”

    三、基层协商民主改进的方向

    基层协商民主的发展应处理好以下三对关系,既处理好基层协商民主实践与我国既有正式制度的关系、处理好协商组织者与参与者的关系和处理好协商共识与公共政策之间的关系。

    (一)处理好基层协商民主实践与我国既有正式制度的关系

    我国基层协商民主的很多实践是巨大的创新,具有浓厚的自发性,是草根中长出的原生态的民主。如上文所述,涉及公共政策的基层协商民主实践在很大程度上履行着人民代表大会的职责,这是不容忽视的现实问题,必须正确处理好基层协商民主实践与我国既有正式制度的关系。

    涉及公共政策的基层协商民主之所以得到迅速发展,主要原因是它弥补了基层人代会的不足,在一定程度上改变了基层人大的不作为状态,激活了基层人大作为地方最高权力机构的应有作用。这种草根民主形式也借助基层人大的作用而使自己融入国家的权力体系,从而有了更深刻的现实影响力和更广阔的发展空间。

    基层协商民主实践丰富了社会主义民主的内涵和形式,符合社会治理需要,有广阔的发展空间,但我们必须正视该种民主形式与我国既有的人民代表大会制度之间的关系。这里涉及选举民主与协商民主两种民主形式的关系,两者都是社会主义民主的基本形式,协商不否定选举,也不否定选举制度本身的竞争性。进一步说,选举民主是主体,是基础。选举体现了权力的授受关系,体现了主权在民的原则。只有有了选举民主,有了公民对代表的授权和控制才能确保协商双方在主体上是平等的,只有保证了协商各方在主体地位上的平等,才有真正意义上的协商民主[9]。没有完善和发达的选举民主,就不会有真正的协商民主。自从党的十八大提出发展协商民主之后,由此在全国范围内掀起实践协商民主的热潮。无论是在理论上,还是在实践中,我们都应坚定不移地坚持协商民主必须以选举民主的充分发展为基础。就目前的民主发展水平而言,中国还应把主要精力用于大力发展和完善以选举(投票)为内在支撑的人民大表大会制度,因为:第一,人民代表大会制度是我国的根本政治制度,我们不能本末倒置,更不能忽视根本。第二,如果人民代表大会制度得到有效落实,那么利益表达、公共政策、民主监督等问题也就会得到较好解决。第三,以选举(投票)为内在支撑的人民代表大会制度的充分发展,必然会为真正意义上的协商民主提供基础。

    (二)处理好协商组织者与参与者的关系

    各地基层协商民主的组织者通常是当地党政机关或其领导,但组织者与谁协商不确定。“我国就协商民主的主体规定还主要集中在县以上的党派之间的协商主体和政协界别之间的协商主体等方面,而在社会基层,没有明确规定其协商主体,往往是因事而异,具有不确定性。”[10]协商参与者往往是由组织者选定,主要是本地的社会精英,如人大代表、政协委员、村支书、村委会主任、中小学校长等。正如有学者所言,协商民主理论明显具有精英主义的倾向。协商民主倾向于受过良好教育、具有相当社会地位、掌握协商技巧的社会阶层。协商民主歧视那些历史上的弱势群体。[11]协商民主的参与者需要较强的参政议政能力,但如果参与者都是当地精英,就容易把协商民主搞成精英的闺房游戏。基层协商民主的参与者应具有广泛性,这种广泛性不仅体现为各行各业都应有代表,还体现为强调各行各业的代表未必都是领导,必须有适当比例的普通群众。一些市在确定基层协商民主参与者方面采用主动邀请、自愿报名、简单抽样与科学抽样的做法值得推广。

    处理协商组织者与参与者关系要确定协商的内容(即协商议题)。在这个问题上,很多地方是由组织者来确定——有的地方会议组织者通常把本辖区、本单位的工作情况作为商讨的对象,与会者对此发表意见和建议;有的地方把党政机关打算做的事作为议题,让与会者提出意见和建议……协商组织者与参与者关系协商的议题,既可以“自上而下”,又可以“自下而上”,我们应鼓励更多的议题“自下而上”而确定。在议题确定方面,一些市的做法值得借鉴。比如在乡镇(街道)建立政协委员联络室平台、民情联络员队伍,建立了委员联系基层联系群众、领导班子成员联系委员制度,及时了解和掌握社情民意。基层政协工委在广泛收集社情民意的基础上,定期汇总、分析,从中选择群众反响强烈、政府亟需解决的热点难点问题,作为民主协商的议题。[12]

    处理协商组织者与参与者关系还要确定如何协商。协商的前提是主体地位平等,但实践中协商是在党委、政府主导的权力结构下进行,不可避免的危及了协商的真实性。“受传统体制的影响,在基层社会,仍然存在组织力量支配个体行为,往往是我说你听,我指挥你行动,基层社会成员更多的是被动式政治参与,无力发挥在基层协商民主中的主体作用”。[13]在目前选举民主欠发达、官员基本上是由上级任命的情况下,实现协商参与者与组织者地位的平等是极其困难的,但我们在制度设计上应尽量朝此方向努力。比如采用推选方法确定参与者以增强参与者的民意基础、采用随机摇号方法确定参与者以减少组织者对参与者人选确定的影响力、用抓阄方法来确定会议组织者以避免领导对会议的操纵等。

    (三)处理好协商共识与公共政策之间的关系

    涉及公共政策的基层协商民主实践通常采用票决来形成共识,如有的市镇就是用投票方式来决定所讨论的议题是否能成为当地公权机关将要开展的工作。与关注协商会能否形成共识相比,人们更关注协商共识能否转化为公共政策。有的市镇把社会协商形成的共识供党委政府决策参考,镇协商会将以书面形式告知采纳情况。有的市的做法是镇党委负责人把民主恳谈结果递交同级人大投票表决。一旦获全体人大代表的半数以上通过,则具有法定效力。比较而言,有的市把协商共识转化为公共政策的做法更值得称道,因为这种做法不仅激活了人代会发挥决策作用,而且使协商共识转化为公共政策有了刚性的制度保障。

    促进基层协商民主所形成的共识转化为公共政策,必须与人代会的运作相衔接,是人民代表大会制度的要求。民主恳谈会等协商会议与基层人代会的衔接,也对人代会的运作提出了新的要求,乡镇人代会每年应根据协商会议情况,增加召开的次数,也可考虑在乡镇人大设立常委会(常委仍是兼职)。同时为避免人代会与协商会人员过于交叉,协商会不宜吸收太多人大代表。

    结语

    协商民主理论的提出是对人类政治文明的一大贡献,协商民主实践丰富了民众参政的渠道和形式,其存在有着独到的价值。“民主包括一系列过程,如果说选举民主关注于管理者(统治者)的产生,而协商民主关注的是管理过程。前者关心谁统治,后者关心如何统治。因此,协商民主完善了我们对于民主过程的理解。强调以公开讨论的形式产生公共政策,而不仅仅是通过选举把公共政策权力完全交给精英人物,这是协商民主与选举民主的最大差别。”[14]协商民主对公共政策的形成和落实有极其重要的作用,它促进公共政策的科学性,增强公共政策的合法性,也保障公共政策能够顺利实施。中国协商民主有自己的实践历史,但有关理论探讨还是受发达国家的启发和影响。近年来,协商民主在各个层次开展,特别是基层协商民主发展迅速,虽其形式各异,但都促进了民众民主权利的实现,对发展中国特色社会主义民主政治有重要意义。在发展协商民主问题上,我们千万不能陷入思想认识的误区,不能夸大协商民主的功用,更不能主张以协商民主代替选举民主。因为“在目前我国的社会政治生活中,选举(票决)民主作为社会主义民主的基本形式以及它的根本作用,是包括协商民主在内的其他民主形式所无法取代的”[15]。协商民主的理想条件包括:利益相关各方都有同等的机会参与协商,自由公开的信息与理性交换,在决策方法和议程决定上有实质性的平等。[16]这些都决定了只有选举民主得到比较充分发展,才能为协商民主的发展奠定良好的基础,否则,就不可能有一般意义上的协商民主。目前的基层协商民主各种形式还不很理想,有学者认为理想的协商民主形式应具有以下特质:“在程序规则上,要阳光透明,不能暗箱操作;在议题选择上,要应商尽商,不能偏好随意;在共识达成上,要公约利益,不能偏私枉顾;在参与环节上,要事前事中,不能事后告知;在协商形式上,要充分广泛,不能随意草率;在结果使用上,要法定刚性,不能束之高阁”。[17]笔者认为实现以上特质的基层协商民主模式,就乡镇的协商民主实践而言,应是以乡镇人代会[18]为协商载体、以乡镇人大代表及有关人士[19]为协商主体、以本乡镇经济社会建设重大事项为协商客体的基层协商民主的运作模式。这样的制度安排既能发挥现有政制框架内有关机构的职能作用,避免撇开既有制度另辟蹊径的问题,又能促使决策融入协商民主的元素,从而保证决策具有更多的科学性、合法性。

    (作者:中央社会主义学院副教授)

    本文为中央社会主义学院2014年委托课题的阶段性成果。

    注释:

    [1]俞可平:“协商民主——西方协商民主理论的最新发展”,载《学习时报》,2006116日。

    [2]朱圣明:“基层协商民主代表如何产生”,载《学习时报》,2014428日。

    [3]燕继荣:“协商民主的价值和意义”,载《科学社会主义》,2006年第6期,第29页。

    [4]燕继荣:“再谈协商民主的价值——对于协商民主价值之商榷的回应”,载《学习时报》,2007910日。

    [5]陈家刚:“协商民主研究在东西方的兴起与发展”,载《毛泽东邓小平理论研究》,2008年第7期,第74页。

    [6]黄国华:“积极推进基层民主协商的创新实践——以彭州市开展基层社会协商对话为例的调研报告”,载《重庆社会主义学院学报》,2014年第2期,第89页。

    [7]朱圣明:“基层协商民主代表如何产生”,载《学习时报》,2014428日。

    [8]李文彬:“论我国基层协商民主的问题与对策”,载《华南理工大学学报(社会科学版)》,2007年第2期,第9页。

    [9]陈家刚:“协商民主与当代中国民主政治的发展”,载《中国人民政协理论研究会第一次理论研讨会论文集》(上册),中国文史出版社2007年版,第392页。

    [10]李仁彬:“试论发展我国基层协商民主”,载《党史文苑》,20137月(下半月),第58页。

    [11]陈家刚:“协商民主研究在东西方的兴起与发展”,载《毛泽东邓小平理论研究》,2008年第7期,第75页。

    [12]陆洪勤:“开展基层协商民主的实践和思考”,载《人民政协报》,2014319日。

    [13]李仁彬:“试论发展我国基层协商民主”,载《党史文苑》,20137月(下半月),第58页。

    [14]燕继荣:“协商民主的价值和意义”,载《科学社会主义》,2006年第6期,第31页。

    [15]宋惠昌:“也谈协商民主的价值问题——与燕继荣同志商榷”,载《学习时报》,2007730日。

    [16][]詹姆斯·博曼:《公共协商:多元主义、复杂性与民主》,中央编译出版社2006年版,第15页。

    [17]李旭臣:“基层协商民主怎样推进”,载《学习时报》,2014113日。

    [18]人代会的开会形式应有实质改进,必须有商讨、辩论等方式,表决投票秘密进行,另设旁听席供公民使用。

    [19]人大代表与基层民众、党政干部、教师等专业人士就他们所关心的问题、当地经济社会建设重大问题进行商谈,人大代表将个性问题交政府机关办理,将意义重大或具有代表性的问题作为议案反馈给人大主席团作为审议议题。

[责任编辑:马欣]
注册 我有话说
查看评论 发表评论

请您文明上网,理性发言并遵守相关规定